Всесоюзные Съезды Советов СССР и Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР) 1922-1938.
Создание системы высших органов СССР неразрывно связано с созданием самого нового государства – Союза Советских Социалистических республик.
Весной и летом 1922 г. велись переговоры между РСФСР и УССР об уточнении их федеративных отношений. В мае 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) образовало комиссию под председательством М.В. Фрунзе для решения этого вопроса. В ходе ее работы выяснилась необходимость установить новые формы государственных отношений не только между РСФСР и УССР, но и между другими республиками. «Было решено, — писал М.В. Фрунзе, — предложить всем союзным республикам обсудить вопрос о взаимоотношениях советских республик во всей широте и наметить соответствующие решения». Летом 1922 г. вопрос об уточнении принципов построения федерации был поставлен президиумом ЦИК БССР и Закавказским крайкомом РКП (б) в ЦК партии.
Однако по вопросу о принципах создания единого союзного государства не было единого мнения.
Первоначально высказывались три точки зрения:
1) создание союза в форме конфедерации, при которой все республики обладали бы национальными рынками, валютой, таможенными системами, армиями и т.п.;
2) включение других советских республик в состав РСФСР на правах автономии;
3) создание федерации равноправных республик.
Неприемлемость первого предложения выявилась быстро, тогда как второе, исходившее от Сталина, активно навязывалось республикам. Подготовленный И.В. Сталиным проект «О взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», предполагавший вхождение республик в состав РСФСР на началах автономии, не предусматривал гласного его обсуждения, а был рассчитан на реализацию в директивном порядке. Широкое распространение этой идеи объяснялось тем, что органы РСФСР (съезды Советов, ВЦИК, СНК, наркоматы)\ в 1921— 1922 гг. уже фактически приобрели значение общефедеральных. За «автономизацию» республик выступали и отдельные представители автономных республик РСФСР. В сентябре—октябре 1922 г. план «автономизации» обсуждался на пленумах ЦК компартий советских республик. Безоговорочно этот план поддержали ЦК Компартий Азербайджана и Армении; пленум ЦК Компартии Грузии призвал его преждевременным; ЦК Компартии Белоруссия выдвинул идею сохранения договорных отношений между БССР и РСФСР. И хотя мнение Украины еще не было известно , 23—24 сентября 1922 г. комиссия ЦК РКП (б) одобрила тезисы Сталина.
В.И. Ленин не участвовал в обсуждении, но, ознакомившись с материалами 26 сентября 1922 г., направил членам Политбюро письмо. Отвергнув идею «автономизации», Ленин выдвинул и обосновал идею образования союза республик — Союза ССР. Именно советская социалистическая федерация представлялась ему наиболее приемлемой формой государственно-политического устройства многонациональной страны. Функционирование советской федерации он мыслил как длительный этап разрешения всех противоречий в области национальной жизни, включая сферу государственных отношений, «Такой союз, — писал Ленин, — нельзя осуществить сразу; до него надо доработаться с величайшей терпеливостью и осторожностью». Формально согласившись с ленинским предложением, Сталин не отказался от своей позиции и выдвинул тезис о примате классового над национальным. Об этом он говорил в докладе на XII съезде партии (апрель 1923 г.), когда Союз ССР уже был создан, но еще не была утверждена Конституция СССР. Новый проект комиссии ЦК РКП (б) был окончательно утвержден на Пленуме ЦК 6 октября 1922 г. Он получил полное одобрение партийных и советских органов, трудящихся масс республик. ЦИК УССР (16 октября 1922 г.), I Закавказский съезд Советов (13 декабря), IV Всебелорусский съезд Советов (18 декабря), X Всероссийский съезд Советов (26 декабря) одобрили и поддержали идею создания Союза ССР. Октябрьский Пленум ЦК РКП (б) образовал комиссию для выработки «Основных пунктов» будущей Конституции СССР. Комиссия приняла предложение М.И. Калинина создать в качестве верховного органа власти Всесоюзный съезд Советов (первоначальный проект ограничивался общесоюзным ЦИК).
Предложение Л.Б. Каменева и Т.В. Сапронова о том, чтобы создаваемое государство именовалось РСФСР, было отвергнуто. Выработка проекта Основ Конституции и текста Союзного договора была поручена подкомиссии, которая приняла документы, подготовленные Г.В. Чичериным и Д.И. Курским. Было предложено на I съезде Советов СССР принять Декларацию и Договор об образовании СССР лишь в основном, затем ратифицировать их в ЦИК республик и только после этого на II съезде Советов СССР окончательно утвердить эти документы.
I съезд Советов СССР открылся 30 декабря 1922 г. На нем присутствовали 1727 делегатов от РСФСР, 364 — от УССР, 91 — от ЗСФСР, 33 — от БССР. Съезд утвердил два основных документа: Декларацию об образовании СССР и Союзный договор об образовании СССР. В первом из них говорилось, что Союз ССР — это добровольное объединение равноправных народов, доступ в которое открыт всем социалистическим советским республикам, «как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем». За каждой республикой сохранялось право выхода из Союза. Союзный договор состоял из 26 пунктов, в которых определялись основы объединения — компетенция Союза ССР, структура органов власти и управления, устанавливалось единое гражданство и т.п. I съезд Советов СССР избрал ЦИК СССР. В тот же день, 30 декабря, на первой сессии ЦИК СССР был избран его Президиум и четыре председателя ЦИК СССР (по числу объединившихся республик). Президиуму было поручено подготовить к следующей сессии ЦИК — к апрелю 1923 г. — проекты положений о наркоматах СССР, о СНК и СТО СССР, о ЦИК СССР и его членах, проекты государственного флага и герба СССР.
Таким образом, I съезд Советов СССР стал завершающим этапом объединительного движения народов советских республик. Создание СССР явилось выдающимся событием, показавшим возможность и целесообразность такого союза народов на началах добровольности и равноправия. Представляется, что главной целью образования СССР было даже не решение национального вопроса как такового. Скорее это была форма организации связей между национальными государствами. Но если идея объединения и создания федерации равноправных республик не вызывала возражений, то вопрос о том, как осуществить на практике конструирование органов власти и управления федерации, некоторое время был не совсем ясным. Поэтому вскоре после съезда Советов ЦИК СССР образовал Конституционную комиссию ЦИК под председательством М.И. Калинина. Одновременно Пленумом ЦК РКП (б) была создана конституционная комиссия под председательством Сталина. 27 апреля 1923 г. (после XII съезда партии) Президиум ЦИК решил создать новую Конституционную комиссию в составе 25 чел. из представителей всех союзных ЦИК. Расширенная комиссия работала с 8 по 16 июня 1923 г. Были обсуждены проекты Конституции СССР, разработанные ВЦИК, ЦИК УССР и ЦИК БССР. В ходе работы над единым проектом Конституции развернулась острая полемика вокруг его отдельных положений и статей. В некоторых из представленных в Конституционную комиссию проектов содержались идеи конфедерации, в других — «автономизации».
Представители отдельных автономных республик (в частности, Татарской) вообще предлагали ликвидировать РСФСР, с тем чтобы автономные республики вошли в СССР непосредственно, как субъекты федерации.
Сводный проект Конституции СССР был подготовлен комиссией к середине июня 1923 г. Затем он был одобрен на Пленуме ЦК РКП(б), рассмотрен и одобрен высшими органами государственной власти союзных республик. 6 июля 1923 г. ЦИК СССР единогласно одобрил проект Конституции СССР и решил вынести его для окончательного утверждения на II съезд Советов СССР . 6 июля 1923 г. первая общесоюзная Конституция вступила в силу. В июле Президиум ЦИК СССР известил народы и правительства мира о том, что высшие органы власти и управления СССР оформились и начали действовать. 31 января 1924 г. II съезд Советов утвердил Конституцию СССР.
Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов — Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Декларация, принятая еще I съездом Советов СССР, вошла в Конституцию без изменений. Договор вместо 26 теперь содержал 72 статьи. Конституция определила структуру союзных органов власти, их компетенцию. Специальный раздел был посвящен гарантиям суверенных прав союзных республик. Сочетание союзного суверенитета и суверенитета республик гарантировалось разграничением сферы компетенции между союзными и республиканскими органами власти. Со времени принятия Конституции СССР 1924 г. и до принятия Конституции СССР 1936 г. произошли большие изменения в национально-государственном строительстве. Эти изменения шли по нескольким направлениям:
1) изменение состава СССР в результате образования новых союзных республик;
2) изменение государственно-правовой формы некоторых республик, автономных областей;
3) усиление роли центра, союзных органов власти и управления в результате расширения и укрепления административно-командной системы управления.
Крупным событием стало национально-государственное размежевание в Средней Азии. До 1924 г. на территории Средней Азии и Казахстана существовали три государственных образования — Туркестанская АССР, входившая в состав РСФСР, Бухарская и Хорезмская НСР. Их границы не совпадали с этническими границами расселения народов. В январе 1924 г. на XII съезде Советов Туркестанской АССР был поставлен вопрос о национально-государственном размежевании. 12 июня 1924 г. Политбюро ЦК РКП (б) приняло постановление «О национальном размежевании республик Средней Азии (Туркестана, Бухары, Хорезма)», которое затем было обсуждено в этих республиках. 14 октября 1924 г. ВЦИК принял решение о выделении Туркестанской АССР из состава РСФСР, предоставив ее народам право создать собственные национальные образования.
В результате размежевания были образованы Узбекская и Туркменская ССР, Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, Кара-Калпакская автономная область в составе Казахской АССР, Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР. 27 октября 1924 г. ЦИК СССР утвердил решение о создании среднеазиатских национальных республик и областей. 2 января 1925 г. территория Памира была включена в состав Таджикской АССР в качестве Горно-Бадахшанской автономной области.
Для управления вновь созданными республиками и областями в организационный период были образованы временные ревкомы. Они провели необходимую подготовку к проведению выборов в местные Советы и на первые национальные съезды Советов. Наряду с определением границ вновь образованных республик и областей было проведено и экономическое размежевание — распределение между республиками и областями всех ценностей (фабрик, заводов, посевных площадей, скота и т.п.), исходя из численности их населения и размера территории.
III съезд Советов Союза ССР13 мая 1925 г. единогласно принял в состав Союза ССР Туркменскую ССР и Узбекскую ССР В 1929 г. Таджикская республика из автономной была преобразована союзную. Принимая во внимание, что эта республика по национальному, экономическому и географическому признакам являлась совершенно обособленной от Узбекской ССР, ЦИК СССР 5 декабря 1929 г. утвердил преобразование Таджикской АССР в Таджикскую ССР. На VI съезде Советов СССР (1931) она была принята в состав СССР. Таким образом, к началу 30-х годов в составе СССР насчитывалось уже семь союзных республик. В то же время уточнялись границы союзных республик: их стремились привести в более полное соответствие с границами фактического расселения народов. Так, к Белоруссии, например, отошла часть территории РСФСР — отдельные районы Витебской, Гомельской и Смоленской губерний, где преобладало белорусское население, к Таджикистану — часть территории Узбекской ССР и т.п.
В середине 20-х годов было проведено размежевание Горской республики. В феврале 1924 г. по докладу А.И. Микояна «О конструкции власти в Горской республике» Оргбюро ЦК партии приняло решение о создании Северо-Осетинской и Ингушской автономных областей и Сунженского (казачьего) округа. Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Ингушская, Чеченская и другие автономные области Северного Кавказа и Дагестанская АССР в 1925 г. вошли в состав Северо-Кавказского края. В 1934 г. в результате слияния двух областей была создана Чечено-Ингушская автономная область. В мае 1923 г. было оформлено создание Бурят-Монгольской АССР в составе РСФСР. В июле 1923 г. Карельская трудовая коммуна была преобразована в Карельскую АССР. В апреле 1925 г. Чувашская автономная область была преобразована в Чувашскую АССР.
В марте 1924 г.
Политбюро ЦК КП(б)У обсудило доклад Г.И. Котовского о создании Молдавской республики, а в июле было принято постановление о создании Молдавской АССР со столицей в г. Балта. Кара-Киргизская автономная область в мае 1925 г. была переименована в Киргизскую автономную область, а 18 ноября 1926 г. преобразована в Киргизскую АССР. В январе 1930 г. Мордовский округ, созданный в 1928 г. в составе Средне-Волжского края, был преобразован в Мордовскую автономную область, а в 1934 г. Мордовия получила статус автономной республики.
В марте 1932 г. Кара-Калпакская автономная область была преобразована в Кара-Калпакскую АССР. В декабре 1934 г. была преобразована в автономную республику Удмуртская (Вотская) автономная область. Такие же изменения государственно-правовой формы национальных объединений происходили и в Закавказских республиках, где получили статус автономий Нахичеваиский край (1924) и Нагорный Карабах (1923) в составе Азербайджанской ССР, Абхазия (1930) в составе Грузинской ССР.
Особое место среди национальных образований занимали национальные округа. Они возникали главным образом в местах расселения народностей Севера и Дальнего Востока. Так, в конце 20-х — начале 30-х годов возникли 10 национальных округов: Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Агинский бурятский, Усть-Ордынский бурятский, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский.
Укрепление советского многонационального государства предполагало ликвидацию фактического неравенства народов. Достигалось это прежде всего путем прямой материальной помощи республикам. В Среднеазиатские и Закавказские республики переводились из РСФСР фабрики и заводы со всем оборудованием и частью квалифицированных кадров, направлялись оборудование, техника, инвентарь, семена. Большие ассигнования выделялись на ирригацию, строительство железных дорог, электрификацию республик Средней Азии. ЦИК и СНК в 1929 г. приняли решение, по которому высокие темпы развития экономики национальных республик обеспечивались главным образом за счет РСФСР: в бюджет РСФСР отчислялось 64,3 % промыслового налога (остальная его часть поступала в общесоюзный бюджет), тогда как в бюджеты других республик отчислялись все 100 % налога; от сумм однократного обложения в бюджет РСФСР отчислялось 54 %,БССР - 75, УССР - 100, ЗСФСР - 75%.
После объединения республик в единое союзное государство были созданы общесоюзные органы власти — всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР. В союзных и автономных республиках высшими органами власти по-прежнему оставались республиканские съезды Советов и ЦИК. Подобное положение сохранялось до 1936 г., когда с принятием принятия Конституции СССР вся система Советов была перестроена. Верховным органом власти СССР являлся Съезд Советов СССР. В Конституции СССР 1924 г. компетенция съездов не оговаривалась. Верховный орган власти Союза ССР мог принять к рассмотрению любой вопрос, относившийся к ведению общефедерального управления; к исключительному ведению съездов относились изменение Конституции СССР и выборы ЦИК СССР. Съезды Советов также обсуждали работу правительства СССР, отчеты руководителей ведущих хозяйственных наркоматов. Состав съездов формировался в результате многоступенчатых выборов [от городских Советов избиралось из расчета по одному делегату от каждых 25 тыс. избирателей, от губернских (позднее — областных, краевых и окружных) съездов Советов — по одному делегату от 125 тыс. жителей] путем открытого голосования. В тех республиках, где не было губерний, делегаты избирались непосредственно на съездах Советов союзных республик.
Съезды Советов СССР являлись верховными органами всех трудящихся независимо о национальности, пола, грамотности, оседлости и религиозных верований. По своей сути избирательное право было всеобщим в том смысле, что были отменены свойственные многим избирательным системам цензы (имущественный, оседлости и т.п.), но оно было всеобщим только для трудящихся. Лишались избирательных прав семь категорий населения: лица, прибегавшие к наемному труду или жившие на нетрудовые доходы (проценты с капитала, с предприятий); частные торговцы; монахи и служители культа; бывшие служащие полиции, жандармерии, охранных отделений; члены бывшего царствовавшего дома; душевнобольные и состоящие под опекой; лишенные избирательных прав по суду (до 1958 г.). Все эти ограничения мыслились как временные. Не было пассивного и активного избирательного права: все, кто мог избирать, могли быть избраны. Последний принцип сохранялся до 1946 г.
До 1936 г. избирательное право предоставлялось некоторым лицам, не состоявшим в гражданстве СССР: иностранцам, принадлежавшим к рабочему классу или не пользовавшемуся чужим трудом крестьянству.
Число делегатов, избиравшихся на съезды, постоянно возрастало: число делегатов с решающим голосом на Всесоюзных съездах Советов (с I по VIII) выросло с1673 до 2106.
Съезды Советов СССР созывались раз в год, а с 1927 г. — один раз в два года. Помимо очередных съездов по инициативе ЦИК СССР или по требованию не менее двух союзных республик мог быть созван чрезвычайный съезд Советов СССР. Всего момента образования СССР (1922) было созвано семь очередных и один чрезвычайный съезд Советов СССР (на нем была утверждена Конституция СССР 1936 г.).
В Президиум съезда избиралось до 100 чел., заседания вели поочередно председатели ЦИК союзных республик. Съезд образовывал вспомогательные органы — Совет старейшин, мандатную комиссию, редакционные комиссии.
Съезды Советов СССР осуществляли функции верховного органа власти, однако круг вопросов, обсуждаемых на съездах, в условиях зарождения и развития административно-командной системы управления неуклонно сужался. Важнейшие решения по кардинальным вопросам экономики, политики, культуры (коллективизация, индустриализация и т.п.) принимались зачастую не на съездах Советов СССР или сессиях ЦИК СССР, а партийными органами. Поэтому обсуждавшиеся на всесоюзных съездах доклады правительства или наркомов были информационными, отчетными, а не постановочными. С 1929 г. нарушались и сроки созыва съездов Советов СССР, сами съезды все больше принимали парадный, торжественный, а не деловой характер.
Так как съезды Советов собирались периодически, необходим был постоянно действующий высший орган власти. Такими органами являлись Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) и его Президиум. Идея создания союзного ЦИК принадлежала В.И. Ленину. Он подчеркивал необходимость установления такого порядка, при котором в этом высшем общесоюзном органе власти будут председательствовать по очереди руководители ЦИК союзных республик.
Образованный на I съезде Советов СССР ЦИК СССР включал 171 члена и 136 кандидатов. Представительство союзных республик в нем было пропорционально численности их населения. При этом РСФСР и УССР добровольно отдали часть своих мест в пользу менее населенных республик. Среди членов ЦИК СССР рабочие составляли 46,2 %, крестьяне — 13,6,служащие и интеллигенция — 40,2 %. Численный состав ЦИК СССР изменялся: на III съезде Советов в ЦИК СССР было избрано 582 чел., на VII съезде Советов — 757 чел.
По своей структуре ЦИК СССР сначала был однопалатным, а с июля 1923 г. — двухпалатным. Обе палаты были равноправны. Голосование, как правило, проводилось раздельно. Прения по докладам также велись раздельно. Предложения обсуждать доклады на общем собрании обеих палат первое время не всегда встречали поддержку, но с конца 20-х годов с согласия обеих палат все чаще стали практиковаться совместные заседания.
Функции, полномочия и структура ЦИК СССР определялись Конституцией СССР 1924г. и Положением, принятым в 1923 г. ЦИК СССР обладал широкими полномочиями в экономической области (выработка единого народнохозяйственного плана и государственного бюджета СССР, установление общесоюзных налогов и доходов, единой денежной системы), в области национально-государственного строительства, в решении спорных вопросов между союзными республиками. Он обладал правом отмены постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик, нарушающих Конституцию СССР, устанавливал принципы землеустройства и землепользования, судоустройства и судопроизводства. В области внешнеполитической деятельности ЦИК СССР был уполномочен заключать внешние займы, ратифицировать договоры (с 1925 г.). Обязательному рассмотрению в ЦИК СССР подлежали все декреты, устанавливавшие общие нормы политической и экономической жизни. Все вопросы решались открытым голосованием и простым большинством голосов, допускалось и поименное голосование по требованию членов ЦИК.
Члены ЦИК СССР были наделены законодательной инициативой, имели право запроса, могли присутствовать на заседаниях любого органа власти и управления на территории СССР. Исключить члена ЦИК из его состава мог только съезд Советов и лишь в особых случаях — сам ЦИК, обязаны уведомить об этом съезд.
ЦИК СССР работал сессионно: очередные сессии проводились 3 раза в год. По Договору об образовании СССР сессии ЦИК СССР намечалось проводить в столицах союзных республик, но в Конституцию СССР это положение не вошло. Состоялось всего две выездные сессии: в 1925 г. — в Тбилиси, в 1927г. — в Ленинграде. Продолжительные перерывы между сессиями привели к расширению законодательной и контролирующей деятельности Президиума ЦИК. С начала 30-х годов на сессиях ЦИК СССР была введена новая процедура: делегатам предлагалось утвердить «списком» постановления, принятые Президиумом ЦИК между сессиями ЦИК СССР. На сессии в январе 1934 г. этот список состоял из 34 постановлений, в январе 1936 г. он уже насчитывал 66 постановлений. Утверждение «списком» лишало делегатов возможности обсуждения закона, внесения в него изменений.
Для подготовки всех материалов и сессий ЦИК обе палаты избирали свои Президиумы, которые образовывали общий Президиум ЦИК СССР. Первое заседание Президиума ЦИК состоялось 10 января 1923 г. Он включал 19 чел.: 11 — от РСФСР, 4 — от УССР, 3 — от ЗСФСР, 1 — от БССР. На первой сессии ЦИК второго созыва был избран новый Президиум в составе 21 члена. Кроме 7 человек, избранных на совместном заседании обеих палат, в него вошли в полном составе Президиумы обеих палат. Президиум являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти между сессиями ЦИК СССР. Он имел право издавать законодательные акты, вносить изменения в Конституцию (за исключением ее основ). Он объединял работу СНК СССР и ЦИК союзных республик, мог приостанавливать действие постановлений СНК СССР, съездов Советов союзных республик и республиканских ЦИК. Президиум мог издавать постановления, распоряжения; он информировал палаты ЦИК о наиболее важных постановлениях, изданных в период между сессиями. В начале 30-х годов нормотворческая деятельность Президиума расширилась, в ряде случаев он решал вопросы, относившиеся не только к компетенции ЦИК, но и съездов Советов. К исключительной компетенции Президиума относились вопросы общей и частной амнистии, о приеме в гражданство и лишении его.
С начала 20-х годов существующие законы начали толковаться так, чтобы ими можно было прикрыть беззакония. Например, статью 107 УК («спекуляция») начали применять к крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон точно определял, что спекуляция — это скупка и перепродажа с целью наживы.
Пик «чрезвычайного законодательства» приходится на 1930—1932 гг. Это, прежде всего, партийные решения, связанные с проведением коллективизации и ликвидацией кулачества. Это постановления ЦИК и СНК СССР о едином сельскохозяйственном налоге (23 июня г.) и налоговом обложении кулаков (23 декабря 1930 г.), об ответственности за порчу сельскохозяйственной техники (13 февраля г.), на основании которых в республиканских УК предусматривалось наказание в виде штрафов или принудительных работ сроком от 6 месяцев до 3 лет. В постановлении от 21 января 1931 г. за преступления, дезорганизующие работу транспорта (нарушение правил движения, недоброкачественный ремонт подвижного состава и т.п.), предлагалось применять наказание в виде лишения свободы сроком до 10 лет, а за действия, носящие явно злостный характер, — высшую меру с конфискацией имущества; ЦИК союзных республик предлагалось дополнить статьей 17 свои Уголовные кодексы.
В 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли ряд постановлений, ужесточавших меру наказания: за хищение почтовых отправлений, за незаконный убой и умышленное нанесение увечий лошадям, за хищение государственного, колхозного и кооперативного имущества (покушавшиеся на него «должны рассматриваться как враги народа», а мера наказания — 10 лет с конфискацией имущества или расстрел); об отмене п. «Е» ст. 47 КЗОТ (за неявку на работу без уважительных причин надлежало увольнять с лишением карточек); 1 декабря 1934 г. по постановлению ЦИК СССР были внесены изменения в статьи УК союзных республик о совершении террористических актов: срок следствия по таким делам не должен был превышать 10 дней, дела слушались без участия сторон, кассационное обжалование и подача ходатайств о помиловании не допускались, приговор о высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно. Главной особенностью этого чрезвычайного законодательства была не только их беспредельная жестокость, но и необыкновенно растяжимость: их можно было применять за любой проступок и осудить по ним на любой срок.
Вместе с тем Президиум ЦИК СССР помимо законодательной деятельности обладал и другими рычагам воздействия. Например, когда в ноябре 1929г. Пленум ЦК ВКП(б) потребовал усилить роль местных Советов в проведении коллективизации, Президиум ЦИК провел совещание (январь 1930 г.) представителей Советов. Было признано, что Советы должны встать во главе колхозного движения, а сельский Совет, не перестроивший своей работы, подлежал немедленному переизбранию. 31 января 1930 г. было разослано циркулярное письмо во все ЦИК союзных республик, в котором «рекомендовалось» провести досрочные перевыборы в сельские и районные Советы, если их состав был засорен «чуждыми элементами» и плохо руководил коллективизацией.
Централизация управления, стягивание все большего количества функций по управлению всеми сторонами государственной жизни в общефедеральные органы власти и сращивание партийного и государственного аппаратов привели к тому, что ЦИК СССР и его Президиум постепенно обрастали огромным количеством учреждений.
В непосредственном подчинении ЦИК СССР и его Президиуму находились:
Всесоюзный комитет нового алфавита;
Комитет по заведованию учеными и учебными учреждениями;
Комитет по земельному устройству трудящихся цыган;
Комитет по земельному устройству трудящихся евреев,
Комиссия по улучшению труда и быта женщин,
Всесоюзный Совет по коммунальному хозяйству,
Комиссия по делам религиозных культов,
Институты (красной профессуры, востоковедения, литературы им. Горького, живых восточных языков и др.), музеи и т.п.
Всего в непосредственном ведении ЦИК СССР находилось более 100 учреждений, на его бюджете числилось несколько газет и журналов, 34 коммунистические сельскохозяйственные школы, несколько десятков научных и учебных заведений. Высший орган власти из законодательного органа постепенно превратился в некий «всеобщий наркомат», управляющий огромным хозяйством.
На протяжении всего периода объем полномочий и прав Союза ССР и республик не был стабильным, он менялся в сторону расширения прав Союза преимущественно по вопросам руководства промышленностью и финансами. Росло число союзных и союзно-республиканских наркоматов, с 1930 г. все кредитование сосредоточивалось в союзных органах, в частности в Госбанке СССР. В 30-е годы были сделаны решительные шаги к централизации судебной системы, расширилась сфера общесоюзной юрисдикции. Все это лишь отчасти можно объяснить необходимостью концентрации сил и средств для восстановления и реконструкции народного хозяйства.
С конца 20-х годов наметилась тенденция к расширению прав союзных органов (особенно СНК СССР), ужесточению централизации управления и сужению компетенции республик. Прежде всего это касалось промышленности и финансов. Например, первоначальный список предприятий общесоюзного значения, утвержденный 12 ноября 1923 г., все время увеличивался за счет предприятий, изымаемых из республиканского ведения. В 1929 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление, по которому при наличии согласия соответствующего органа союзной республики предприятия передавались в ведение Союза ССР по решению СНК СССР, а при отсутствии такового — по решению Президиума ЦИК. На основании этого постановления многие республиканские предприятия были переданы в непосредственное подчинение союзных органов. Значительно расширилась компетенция союзных органов в 1932 г. в связи с ликвидацией ВСНХ.
Образование Союза ССР изменило правовое положение республик. Во всех союзных республиках были приняты новые конституции, которые, исходя в целом из принципов Конституции СССР, в то же время являлись ее дополнением. В некоторых конституциях (РСФСР, ЗСФСР, ТССР) отсутствовали главы о суверенных правах республик и праве выхода из состава СССР. В конституциях Абхазской, Грузинской, Армянской, Азербайджанской ССР имелись статьи о праве выхода из СССР. По-разному трактовался вопрос о государственном языке. В Грузии государственным объявлялся грузинский язык, в Абхазии — два языка (абхазский и русский), в Конституции Белорусской СССР говорилось, что все законодательные акты публикуются на белорусском, русском, еврейском и польском языках.
Нарушался демократический порядок обсуждения и принятия важнейших решений. C конца 20-х годов законопроекты все реже посылались на обсуждение в республики, а в 1929 г. вообще было отменено право республик непосредственно ставить вопросы в ЦИК СССР: теперь республики должны были предварительно вносить их на рассмотрение в СНК СССР. Это ограничение законодательной инициативы республик не только не было исторической необходимостью, но являлось прямым следствием ужесточения централизации управления, ущемления прав союзных республик. Республики неоднократно ходатайствовали об отмене тех или иных постановлений ЦИК или СНК СССР. Между V и VI съездами Советов с подобными просьбами РСФСР обращалась 26 раз, УССР — 26, Узбекская ССР — 5, ЗСФСР — 4 раза.
Весной и летом 1922 г. велись переговоры между РСФСР и УССР об уточнении их федеративных отношений. В мае 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) образовало комиссию под председательством М.В. Фрунзе для решения этого вопроса. В ходе ее работы выяснилась необходимость установить новые формы государственных отношений не только между РСФСР и УССР, но и между другими республиками. «Было решено, — писал М.В. Фрунзе, — предложить всем союзным республикам обсудить вопрос о взаимоотношениях советских республик во всей широте и наметить соответствующие решения». Летом 1922 г. вопрос об уточнении принципов построения федерации был поставлен президиумом ЦИК БССР и Закавказским крайкомом РКП (б) в ЦК партии.
Однако по вопросу о принципах создания единого союзного государства не было единого мнения.
Первоначально высказывались три точки зрения:
1) создание союза в форме конфедерации, при которой все республики обладали бы национальными рынками, валютой, таможенными системами, армиями и т.п.;
2) включение других советских республик в состав РСФСР на правах автономии;
3) создание федерации равноправных республик.
Неприемлемость первого предложения выявилась быстро, тогда как второе, исходившее от Сталина, активно навязывалось республикам. Подготовленный И.В. Сталиным проект «О взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», предполагавший вхождение республик в состав РСФСР на началах автономии, не предусматривал гласного его обсуждения, а был рассчитан на реализацию в директивном порядке. Широкое распространение этой идеи объяснялось тем, что органы РСФСР (съезды Советов, ВЦИК, СНК, наркоматы)\ в 1921— 1922 гг. уже фактически приобрели значение общефедеральных. За «автономизацию» республик выступали и отдельные представители автономных республик РСФСР. В сентябре—октябре 1922 г. план «автономизации» обсуждался на пленумах ЦК компартий советских республик. Безоговорочно этот план поддержали ЦК Компартий Азербайджана и Армении; пленум ЦК Компартии Грузии призвал его преждевременным; ЦК Компартии Белоруссия выдвинул идею сохранения договорных отношений между БССР и РСФСР. И хотя мнение Украины еще не было известно , 23—24 сентября 1922 г. комиссия ЦК РКП (б) одобрила тезисы Сталина.
В.И. Ленин не участвовал в обсуждении, но, ознакомившись с материалами 26 сентября 1922 г., направил членам Политбюро письмо. Отвергнув идею «автономизации», Ленин выдвинул и обосновал идею образования союза республик — Союза ССР. Именно советская социалистическая федерация представлялась ему наиболее приемлемой формой государственно-политического устройства многонациональной страны. Функционирование советской федерации он мыслил как длительный этап разрешения всех противоречий в области национальной жизни, включая сферу государственных отношений, «Такой союз, — писал Ленин, — нельзя осуществить сразу; до него надо доработаться с величайшей терпеливостью и осторожностью». Формально согласившись с ленинским предложением, Сталин не отказался от своей позиции и выдвинул тезис о примате классового над национальным. Об этом он говорил в докладе на XII съезде партии (апрель 1923 г.), когда Союз ССР уже был создан, но еще не была утверждена Конституция СССР. Новый проект комиссии ЦК РКП (б) был окончательно утвержден на Пленуме ЦК 6 октября 1922 г. Он получил полное одобрение партийных и советских органов, трудящихся масс республик. ЦИК УССР (16 октября 1922 г.), I Закавказский съезд Советов (13 декабря), IV Всебелорусский съезд Советов (18 декабря), X Всероссийский съезд Советов (26 декабря) одобрили и поддержали идею создания Союза ССР. Октябрьский Пленум ЦК РКП (б) образовал комиссию для выработки «Основных пунктов» будущей Конституции СССР. Комиссия приняла предложение М.И. Калинина создать в качестве верховного органа власти Всесоюзный съезд Советов (первоначальный проект ограничивался общесоюзным ЦИК).
Предложение Л.Б. Каменева и Т.В. Сапронова о том, чтобы создаваемое государство именовалось РСФСР, было отвергнуто. Выработка проекта Основ Конституции и текста Союзного договора была поручена подкомиссии, которая приняла документы, подготовленные Г.В. Чичериным и Д.И. Курским. Было предложено на I съезде Советов СССР принять Декларацию и Договор об образовании СССР лишь в основном, затем ратифицировать их в ЦИК республик и только после этого на II съезде Советов СССР окончательно утвердить эти документы.
I съезд Советов СССР открылся 30 декабря 1922 г. На нем присутствовали 1727 делегатов от РСФСР, 364 — от УССР, 91 — от ЗСФСР, 33 — от БССР. Съезд утвердил два основных документа: Декларацию об образовании СССР и Союзный договор об образовании СССР. В первом из них говорилось, что Союз ССР — это добровольное объединение равноправных народов, доступ в которое открыт всем социалистическим советским республикам, «как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем». За каждой республикой сохранялось право выхода из Союза. Союзный договор состоял из 26 пунктов, в которых определялись основы объединения — компетенция Союза ССР, структура органов власти и управления, устанавливалось единое гражданство и т.п. I съезд Советов СССР избрал ЦИК СССР. В тот же день, 30 декабря, на первой сессии ЦИК СССР был избран его Президиум и четыре председателя ЦИК СССР (по числу объединившихся республик). Президиуму было поручено подготовить к следующей сессии ЦИК — к апрелю 1923 г. — проекты положений о наркоматах СССР, о СНК и СТО СССР, о ЦИК СССР и его членах, проекты государственного флага и герба СССР.
Таким образом, I съезд Советов СССР стал завершающим этапом объединительного движения народов советских республик. Создание СССР явилось выдающимся событием, показавшим возможность и целесообразность такого союза народов на началах добровольности и равноправия. Представляется, что главной целью образования СССР было даже не решение национального вопроса как такового. Скорее это была форма организации связей между национальными государствами. Но если идея объединения и создания федерации равноправных республик не вызывала возражений, то вопрос о том, как осуществить на практике конструирование органов власти и управления федерации, некоторое время был не совсем ясным. Поэтому вскоре после съезда Советов ЦИК СССР образовал Конституционную комиссию ЦИК под председательством М.И. Калинина. Одновременно Пленумом ЦК РКП (б) была создана конституционная комиссия под председательством Сталина. 27 апреля 1923 г. (после XII съезда партии) Президиум ЦИК решил создать новую Конституционную комиссию в составе 25 чел. из представителей всех союзных ЦИК. Расширенная комиссия работала с 8 по 16 июня 1923 г. Были обсуждены проекты Конституции СССР, разработанные ВЦИК, ЦИК УССР и ЦИК БССР. В ходе работы над единым проектом Конституции развернулась острая полемика вокруг его отдельных положений и статей. В некоторых из представленных в Конституционную комиссию проектов содержались идеи конфедерации, в других — «автономизации».
Представители отдельных автономных республик (в частности, Татарской) вообще предлагали ликвидировать РСФСР, с тем чтобы автономные республики вошли в СССР непосредственно, как субъекты федерации.
Сводный проект Конституции СССР был подготовлен комиссией к середине июня 1923 г. Затем он был одобрен на Пленуме ЦК РКП(б), рассмотрен и одобрен высшими органами государственной власти союзных республик. 6 июля 1923 г. ЦИК СССР единогласно одобрил проект Конституции СССР и решил вынести его для окончательного утверждения на II съезд Советов СССР . 6 июля 1923 г. первая общесоюзная Конституция вступила в силу. В июле Президиум ЦИК СССР известил народы и правительства мира о том, что высшие органы власти и управления СССР оформились и начали действовать. 31 января 1924 г. II съезд Советов утвердил Конституцию СССР.
Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов — Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Декларация, принятая еще I съездом Советов СССР, вошла в Конституцию без изменений. Договор вместо 26 теперь содержал 72 статьи. Конституция определила структуру союзных органов власти, их компетенцию. Специальный раздел был посвящен гарантиям суверенных прав союзных республик. Сочетание союзного суверенитета и суверенитета республик гарантировалось разграничением сферы компетенции между союзными и республиканскими органами власти. Со времени принятия Конституции СССР 1924 г. и до принятия Конституции СССР 1936 г. произошли большие изменения в национально-государственном строительстве. Эти изменения шли по нескольким направлениям:
1) изменение состава СССР в результате образования новых союзных республик;
2) изменение государственно-правовой формы некоторых республик, автономных областей;
3) усиление роли центра, союзных органов власти и управления в результате расширения и укрепления административно-командной системы управления.
Крупным событием стало национально-государственное размежевание в Средней Азии. До 1924 г. на территории Средней Азии и Казахстана существовали три государственных образования — Туркестанская АССР, входившая в состав РСФСР, Бухарская и Хорезмская НСР. Их границы не совпадали с этническими границами расселения народов. В январе 1924 г. на XII съезде Советов Туркестанской АССР был поставлен вопрос о национально-государственном размежевании. 12 июня 1924 г. Политбюро ЦК РКП (б) приняло постановление «О национальном размежевании республик Средней Азии (Туркестана, Бухары, Хорезма)», которое затем было обсуждено в этих республиках. 14 октября 1924 г. ВЦИК принял решение о выделении Туркестанской АССР из состава РСФСР, предоставив ее народам право создать собственные национальные образования.
В результате размежевания были образованы Узбекская и Туркменская ССР, Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, Кара-Калпакская автономная область в составе Казахской АССР, Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР. 27 октября 1924 г. ЦИК СССР утвердил решение о создании среднеазиатских национальных республик и областей. 2 января 1925 г. территория Памира была включена в состав Таджикской АССР в качестве Горно-Бадахшанской автономной области.
Для управления вновь созданными республиками и областями в организационный период были образованы временные ревкомы. Они провели необходимую подготовку к проведению выборов в местные Советы и на первые национальные съезды Советов. Наряду с определением границ вновь образованных республик и областей было проведено и экономическое размежевание — распределение между республиками и областями всех ценностей (фабрик, заводов, посевных площадей, скота и т.п.), исходя из численности их населения и размера территории.
III съезд Советов Союза ССР13 мая 1925 г. единогласно принял в состав Союза ССР Туркменскую ССР и Узбекскую ССР В 1929 г. Таджикская республика из автономной была преобразована союзную. Принимая во внимание, что эта республика по национальному, экономическому и географическому признакам являлась совершенно обособленной от Узбекской ССР, ЦИК СССР 5 декабря 1929 г. утвердил преобразование Таджикской АССР в Таджикскую ССР. На VI съезде Советов СССР (1931) она была принята в состав СССР. Таким образом, к началу 30-х годов в составе СССР насчитывалось уже семь союзных республик. В то же время уточнялись границы союзных республик: их стремились привести в более полное соответствие с границами фактического расселения народов. Так, к Белоруссии, например, отошла часть территории РСФСР — отдельные районы Витебской, Гомельской и Смоленской губерний, где преобладало белорусское население, к Таджикистану — часть территории Узбекской ССР и т.п.
В середине 20-х годов было проведено размежевание Горской республики. В феврале 1924 г. по докладу А.И. Микояна «О конструкции власти в Горской республике» Оргбюро ЦК партии приняло решение о создании Северо-Осетинской и Ингушской автономных областей и Сунженского (казачьего) округа. Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Ингушская, Чеченская и другие автономные области Северного Кавказа и Дагестанская АССР в 1925 г. вошли в состав Северо-Кавказского края. В 1934 г. в результате слияния двух областей была создана Чечено-Ингушская автономная область. В мае 1923 г. было оформлено создание Бурят-Монгольской АССР в составе РСФСР. В июле 1923 г. Карельская трудовая коммуна была преобразована в Карельскую АССР. В апреле 1925 г. Чувашская автономная область была преобразована в Чувашскую АССР.
В марте 1924 г.
Политбюро ЦК КП(б)У обсудило доклад Г.И. Котовского о создании Молдавской республики, а в июле было принято постановление о создании Молдавской АССР со столицей в г. Балта. Кара-Киргизская автономная область в мае 1925 г. была переименована в Киргизскую автономную область, а 18 ноября 1926 г. преобразована в Киргизскую АССР. В январе 1930 г. Мордовский округ, созданный в 1928 г. в составе Средне-Волжского края, был преобразован в Мордовскую автономную область, а в 1934 г. Мордовия получила статус автономной республики.
В марте 1932 г. Кара-Калпакская автономная область была преобразована в Кара-Калпакскую АССР. В декабре 1934 г. была преобразована в автономную республику Удмуртская (Вотская) автономная область. Такие же изменения государственно-правовой формы национальных объединений происходили и в Закавказских республиках, где получили статус автономий Нахичеваиский край (1924) и Нагорный Карабах (1923) в составе Азербайджанской ССР, Абхазия (1930) в составе Грузинской ССР.
Особое место среди национальных образований занимали национальные округа. Они возникали главным образом в местах расселения народностей Севера и Дальнего Востока. Так, в конце 20-х — начале 30-х годов возникли 10 национальных округов: Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Агинский бурятский, Усть-Ордынский бурятский, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский.
Укрепление советского многонационального государства предполагало ликвидацию фактического неравенства народов. Достигалось это прежде всего путем прямой материальной помощи республикам. В Среднеазиатские и Закавказские республики переводились из РСФСР фабрики и заводы со всем оборудованием и частью квалифицированных кадров, направлялись оборудование, техника, инвентарь, семена. Большие ассигнования выделялись на ирригацию, строительство железных дорог, электрификацию республик Средней Азии. ЦИК и СНК в 1929 г. приняли решение, по которому высокие темпы развития экономики национальных республик обеспечивались главным образом за счет РСФСР: в бюджет РСФСР отчислялось 64,3 % промыслового налога (остальная его часть поступала в общесоюзный бюджет), тогда как в бюджеты других республик отчислялись все 100 % налога; от сумм однократного обложения в бюджет РСФСР отчислялось 54 %,БССР - 75, УССР - 100, ЗСФСР - 75%.
После объединения республик в единое союзное государство были созданы общесоюзные органы власти — всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР. В союзных и автономных республиках высшими органами власти по-прежнему оставались республиканские съезды Советов и ЦИК. Подобное положение сохранялось до 1936 г., когда с принятием принятия Конституции СССР вся система Советов была перестроена. Верховным органом власти СССР являлся Съезд Советов СССР. В Конституции СССР 1924 г. компетенция съездов не оговаривалась. Верховный орган власти Союза ССР мог принять к рассмотрению любой вопрос, относившийся к ведению общефедерального управления; к исключительному ведению съездов относились изменение Конституции СССР и выборы ЦИК СССР. Съезды Советов также обсуждали работу правительства СССР, отчеты руководителей ведущих хозяйственных наркоматов. Состав съездов формировался в результате многоступенчатых выборов [от городских Советов избиралось из расчета по одному делегату от каждых 25 тыс. избирателей, от губернских (позднее — областных, краевых и окружных) съездов Советов — по одному делегату от 125 тыс. жителей] путем открытого голосования. В тех республиках, где не было губерний, делегаты избирались непосредственно на съездах Советов союзных республик.
Съезды Советов СССР являлись верховными органами всех трудящихся независимо о национальности, пола, грамотности, оседлости и религиозных верований. По своей сути избирательное право было всеобщим в том смысле, что были отменены свойственные многим избирательным системам цензы (имущественный, оседлости и т.п.), но оно было всеобщим только для трудящихся. Лишались избирательных прав семь категорий населения: лица, прибегавшие к наемному труду или жившие на нетрудовые доходы (проценты с капитала, с предприятий); частные торговцы; монахи и служители культа; бывшие служащие полиции, жандармерии, охранных отделений; члены бывшего царствовавшего дома; душевнобольные и состоящие под опекой; лишенные избирательных прав по суду (до 1958 г.). Все эти ограничения мыслились как временные. Не было пассивного и активного избирательного права: все, кто мог избирать, могли быть избраны. Последний принцип сохранялся до 1946 г.
До 1936 г. избирательное право предоставлялось некоторым лицам, не состоявшим в гражданстве СССР: иностранцам, принадлежавшим к рабочему классу или не пользовавшемуся чужим трудом крестьянству.
Число делегатов, избиравшихся на съезды, постоянно возрастало: число делегатов с решающим голосом на Всесоюзных съездах Советов (с I по VIII) выросло с1673 до 2106.
Съезды Советов СССР созывались раз в год, а с 1927 г. — один раз в два года. Помимо очередных съездов по инициативе ЦИК СССР или по требованию не менее двух союзных республик мог быть созван чрезвычайный съезд Советов СССР. Всего момента образования СССР (1922) было созвано семь очередных и один чрезвычайный съезд Советов СССР (на нем была утверждена Конституция СССР 1936 г.).
В Президиум съезда избиралось до 100 чел., заседания вели поочередно председатели ЦИК союзных республик. Съезд образовывал вспомогательные органы — Совет старейшин, мандатную комиссию, редакционные комиссии.
Съезды Советов СССР осуществляли функции верховного органа власти, однако круг вопросов, обсуждаемых на съездах, в условиях зарождения и развития административно-командной системы управления неуклонно сужался. Важнейшие решения по кардинальным вопросам экономики, политики, культуры (коллективизация, индустриализация и т.п.) принимались зачастую не на съездах Советов СССР или сессиях ЦИК СССР, а партийными органами. Поэтому обсуждавшиеся на всесоюзных съездах доклады правительства или наркомов были информационными, отчетными, а не постановочными. С 1929 г. нарушались и сроки созыва съездов Советов СССР, сами съезды все больше принимали парадный, торжественный, а не деловой характер.
Так как съезды Советов собирались периодически, необходим был постоянно действующий высший орган власти. Такими органами являлись Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) и его Президиум. Идея создания союзного ЦИК принадлежала В.И. Ленину. Он подчеркивал необходимость установления такого порядка, при котором в этом высшем общесоюзном органе власти будут председательствовать по очереди руководители ЦИК союзных республик.
Образованный на I съезде Советов СССР ЦИК СССР включал 171 члена и 136 кандидатов. Представительство союзных республик в нем было пропорционально численности их населения. При этом РСФСР и УССР добровольно отдали часть своих мест в пользу менее населенных республик. Среди членов ЦИК СССР рабочие составляли 46,2 %, крестьяне — 13,6,служащие и интеллигенция — 40,2 %. Численный состав ЦИК СССР изменялся: на III съезде Советов в ЦИК СССР было избрано 582 чел., на VII съезде Советов — 757 чел.
По своей структуре ЦИК СССР сначала был однопалатным, а с июля 1923 г. — двухпалатным. Обе палаты были равноправны. Голосование, как правило, проводилось раздельно. Прения по докладам также велись раздельно. Предложения обсуждать доклады на общем собрании обеих палат первое время не всегда встречали поддержку, но с конца 20-х годов с согласия обеих палат все чаще стали практиковаться совместные заседания.
Функции, полномочия и структура ЦИК СССР определялись Конституцией СССР 1924г. и Положением, принятым в 1923 г. ЦИК СССР обладал широкими полномочиями в экономической области (выработка единого народнохозяйственного плана и государственного бюджета СССР, установление общесоюзных налогов и доходов, единой денежной системы), в области национально-государственного строительства, в решении спорных вопросов между союзными республиками. Он обладал правом отмены постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик, нарушающих Конституцию СССР, устанавливал принципы землеустройства и землепользования, судоустройства и судопроизводства. В области внешнеполитической деятельности ЦИК СССР был уполномочен заключать внешние займы, ратифицировать договоры (с 1925 г.). Обязательному рассмотрению в ЦИК СССР подлежали все декреты, устанавливавшие общие нормы политической и экономической жизни. Все вопросы решались открытым голосованием и простым большинством голосов, допускалось и поименное голосование по требованию членов ЦИК.
Члены ЦИК СССР были наделены законодательной инициативой, имели право запроса, могли присутствовать на заседаниях любого органа власти и управления на территории СССР. Исключить члена ЦИК из его состава мог только съезд Советов и лишь в особых случаях — сам ЦИК, обязаны уведомить об этом съезд.
ЦИК СССР работал сессионно: очередные сессии проводились 3 раза в год. По Договору об образовании СССР сессии ЦИК СССР намечалось проводить в столицах союзных республик, но в Конституцию СССР это положение не вошло. Состоялось всего две выездные сессии: в 1925 г. — в Тбилиси, в 1927г. — в Ленинграде. Продолжительные перерывы между сессиями привели к расширению законодательной и контролирующей деятельности Президиума ЦИК. С начала 30-х годов на сессиях ЦИК СССР была введена новая процедура: делегатам предлагалось утвердить «списком» постановления, принятые Президиумом ЦИК между сессиями ЦИК СССР. На сессии в январе 1934 г. этот список состоял из 34 постановлений, в январе 1936 г. он уже насчитывал 66 постановлений. Утверждение «списком» лишало делегатов возможности обсуждения закона, внесения в него изменений.
Для подготовки всех материалов и сессий ЦИК обе палаты избирали свои Президиумы, которые образовывали общий Президиум ЦИК СССР. Первое заседание Президиума ЦИК состоялось 10 января 1923 г. Он включал 19 чел.: 11 — от РСФСР, 4 — от УССР, 3 — от ЗСФСР, 1 — от БССР. На первой сессии ЦИК второго созыва был избран новый Президиум в составе 21 члена. Кроме 7 человек, избранных на совместном заседании обеих палат, в него вошли в полном составе Президиумы обеих палат. Президиум являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти между сессиями ЦИК СССР. Он имел право издавать законодательные акты, вносить изменения в Конституцию (за исключением ее основ). Он объединял работу СНК СССР и ЦИК союзных республик, мог приостанавливать действие постановлений СНК СССР, съездов Советов союзных республик и республиканских ЦИК. Президиум мог издавать постановления, распоряжения; он информировал палаты ЦИК о наиболее важных постановлениях, изданных в период между сессиями. В начале 30-х годов нормотворческая деятельность Президиума расширилась, в ряде случаев он решал вопросы, относившиеся не только к компетенции ЦИК, но и съездов Советов. К исключительной компетенции Президиума относились вопросы общей и частной амнистии, о приеме в гражданство и лишении его.
С начала 20-х годов существующие законы начали толковаться так, чтобы ими можно было прикрыть беззакония. Например, статью 107 УК («спекуляция») начали применять к крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон точно определял, что спекуляция — это скупка и перепродажа с целью наживы.
Пик «чрезвычайного законодательства» приходится на 1930—1932 гг. Это, прежде всего, партийные решения, связанные с проведением коллективизации и ликвидацией кулачества. Это постановления ЦИК и СНК СССР о едином сельскохозяйственном налоге (23 июня г.) и налоговом обложении кулаков (23 декабря 1930 г.), об ответственности за порчу сельскохозяйственной техники (13 февраля г.), на основании которых в республиканских УК предусматривалось наказание в виде штрафов или принудительных работ сроком от 6 месяцев до 3 лет. В постановлении от 21 января 1931 г. за преступления, дезорганизующие работу транспорта (нарушение правил движения, недоброкачественный ремонт подвижного состава и т.п.), предлагалось применять наказание в виде лишения свободы сроком до 10 лет, а за действия, носящие явно злостный характер, — высшую меру с конфискацией имущества; ЦИК союзных республик предлагалось дополнить статьей 17 свои Уголовные кодексы.
В 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли ряд постановлений, ужесточавших меру наказания: за хищение почтовых отправлений, за незаконный убой и умышленное нанесение увечий лошадям, за хищение государственного, колхозного и кооперативного имущества (покушавшиеся на него «должны рассматриваться как враги народа», а мера наказания — 10 лет с конфискацией имущества или расстрел); об отмене п. «Е» ст. 47 КЗОТ (за неявку на работу без уважительных причин надлежало увольнять с лишением карточек); 1 декабря 1934 г. по постановлению ЦИК СССР были внесены изменения в статьи УК союзных республик о совершении террористических актов: срок следствия по таким делам не должен был превышать 10 дней, дела слушались без участия сторон, кассационное обжалование и подача ходатайств о помиловании не допускались, приговор о высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно. Главной особенностью этого чрезвычайного законодательства была не только их беспредельная жестокость, но и необыкновенно растяжимость: их можно было применять за любой проступок и осудить по ним на любой срок.
Вместе с тем Президиум ЦИК СССР помимо законодательной деятельности обладал и другими рычагам воздействия. Например, когда в ноябре 1929г. Пленум ЦК ВКП(б) потребовал усилить роль местных Советов в проведении коллективизации, Президиум ЦИК провел совещание (январь 1930 г.) представителей Советов. Было признано, что Советы должны встать во главе колхозного движения, а сельский Совет, не перестроивший своей работы, подлежал немедленному переизбранию. 31 января 1930 г. было разослано циркулярное письмо во все ЦИК союзных республик, в котором «рекомендовалось» провести досрочные перевыборы в сельские и районные Советы, если их состав был засорен «чуждыми элементами» и плохо руководил коллективизацией.
Централизация управления, стягивание все большего количества функций по управлению всеми сторонами государственной жизни в общефедеральные органы власти и сращивание партийного и государственного аппаратов привели к тому, что ЦИК СССР и его Президиум постепенно обрастали огромным количеством учреждений.
В непосредственном подчинении ЦИК СССР и его Президиуму находились:
Всесоюзный комитет нового алфавита;
Комитет по заведованию учеными и учебными учреждениями;
Комитет по земельному устройству трудящихся цыган;
Комитет по земельному устройству трудящихся евреев,
Комиссия по улучшению труда и быта женщин,
Всесоюзный Совет по коммунальному хозяйству,
Комиссия по делам религиозных культов,
Институты (красной профессуры, востоковедения, литературы им. Горького, живых восточных языков и др.), музеи и т.п.
Всего в непосредственном ведении ЦИК СССР находилось более 100 учреждений, на его бюджете числилось несколько газет и журналов, 34 коммунистические сельскохозяйственные школы, несколько десятков научных и учебных заведений. Высший орган власти из законодательного органа постепенно превратился в некий «всеобщий наркомат», управляющий огромным хозяйством.
На протяжении всего периода объем полномочий и прав Союза ССР и республик не был стабильным, он менялся в сторону расширения прав Союза преимущественно по вопросам руководства промышленностью и финансами. Росло число союзных и союзно-республиканских наркоматов, с 1930 г. все кредитование сосредоточивалось в союзных органах, в частности в Госбанке СССР. В 30-е годы были сделаны решительные шаги к централизации судебной системы, расширилась сфера общесоюзной юрисдикции. Все это лишь отчасти можно объяснить необходимостью концентрации сил и средств для восстановления и реконструкции народного хозяйства.
С конца 20-х годов наметилась тенденция к расширению прав союзных органов (особенно СНК СССР), ужесточению централизации управления и сужению компетенции республик. Прежде всего это касалось промышленности и финансов. Например, первоначальный список предприятий общесоюзного значения, утвержденный 12 ноября 1923 г., все время увеличивался за счет предприятий, изымаемых из республиканского ведения. В 1929 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление, по которому при наличии согласия соответствующего органа союзной республики предприятия передавались в ведение Союза ССР по решению СНК СССР, а при отсутствии такового — по решению Президиума ЦИК. На основании этого постановления многие республиканские предприятия были переданы в непосредственное подчинение союзных органов. Значительно расширилась компетенция союзных органов в 1932 г. в связи с ликвидацией ВСНХ.
Образование Союза ССР изменило правовое положение республик. Во всех союзных республиках были приняты новые конституции, которые, исходя в целом из принципов Конституции СССР, в то же время являлись ее дополнением. В некоторых конституциях (РСФСР, ЗСФСР, ТССР) отсутствовали главы о суверенных правах республик и праве выхода из состава СССР. В конституциях Абхазской, Грузинской, Армянской, Азербайджанской ССР имелись статьи о праве выхода из СССР. По-разному трактовался вопрос о государственном языке. В Грузии государственным объявлялся грузинский язык, в Абхазии — два языка (абхазский и русский), в Конституции Белорусской СССР говорилось, что все законодательные акты публикуются на белорусском, русском, еврейском и польском языках.
Нарушался демократический порядок обсуждения и принятия важнейших решений. C конца 20-х годов законопроекты все реже посылались на обсуждение в республики, а в 1929 г. вообще было отменено право республик непосредственно ставить вопросы в ЦИК СССР: теперь республики должны были предварительно вносить их на рассмотрение в СНК СССР. Это ограничение законодательной инициативы республик не только не было исторической необходимостью, но являлось прямым следствием ужесточения централизации управления, ущемления прав союзных республик. Республики неоднократно ходатайствовали об отмене тех или иных постановлений ЦИК или СНК СССР. Между V и VI съездами Советов с подобными просьбами РСФСР обращалась 26 раз, УССР — 26, Узбекская ССР — 5, ЗСФСР — 4 раза.
Электронная книга "ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА В РОССИИ В 1906-2006 ГОДЫ" Стенограммы заседаний и другие документы.; Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Федеральное архивное агентство; Информационная компания "Кодекс"; ООО "Агора АйТи"; Базы данных компании "Консультант Плюс"; ООО "НПП "Гарант-Сервис".
Присоединиться