Быстрый переход

Система управления

Оцените материал
(0 голосов)
Предметом рассуждения нижеследующих страниц является, однако, не вся эта беспредельная область, а лишь часть ее. Как в общих задачах управления, так и в способах их осуществления, все государства представляют много не только сходства, но даже полного тождества, и монархическая государственность в этом отношении не отличается от других. В нижеследующих страницах нам должно определить лишь самое построение органов управления и соотношение управительных принципов, как это вытекает из существа монархического принципа. Короче говоря, нам нужно выяснять лишь систему управления монархии.

Раздел V СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ

XXX. Предмет рассуждения.

Учение об управлении составляет обширную часть государственной науки, так как управление связано со всей деятельностью государства по осуществлению его целей.

Предметом рассуждения нижеследующих страниц является, однако, не вся эта беспредельная область, а лишь часть ее. Как в общих задачах управления, так и в способах их осуществления, все государства представляют много не только сходства, но даже полного тождества, и монархическая государственность в этом отношении не отличается от других. В нижеследующих страницах нам должно определить лишь самое построение органов управления и соотношение управительных принципов, как это вытекает из существа монархического принципа. Короче говоря, нам нужно выяснять лишь систему управления монархии.

На первом плане здесь перед нами становится вопрос о месте самого монарха, как Верховной власти, в общей системе управления государства. В этом же отношении прежде всего должно разграничить два различных проявления деятельности монарха, которые я обозначу, как: во-первых, действие по царской прерогативе и, во-вторых, по монархической конституции.

XXXI. Царская прерогатива.

Действие по царской прерогативе обусловлено самым существом Верховной власти, вне всего конституционно-условного и может быть названо также действием по царскому естественному праву.

Бывает действие по «праву», установленному в правильные юридические нормы. Может быть наоборот, действие по «прерогативе», хотя и не противное праву, но находящееся вне его. Действие по прерогативе свойственно лицу или учреждению в силу каких-либо исключительно ему принадлежащих особенностей, допускающих или требующих такого исключительного права. Царское действие по прерогативе характеризуется тем, что может совершаться вне законных установленных норм, сообразуясь только с обязанностью дать торжество правде высшей, нравственной, Божественной.

Для объяснения этого представим себе момент самого зарождения государства, когда Верховная власть явилась для устроения государства, но еще не успела его организовать. В этот момент Верховная власть заключает в самой себе все управление, на ней лежит вся целостная обязанность поддержания правды. Власть в ней не разделена: она ставит закон, судит за его нарушение, приводит свое решение в исполнение. В то же время, будучи верховенством нравственного начала, монархическая власть не знает ничего себе неподсудного, раз только в данном обстоятельстве или столкновении так или иначе замешан интерес нравственный. Обязанность царя поддержать правду, а не какие-либо частные узаконения, которых еще и нет. Никакое действие, по существу, противонравственное, не может ссылаться на то, что закон его не воспрещал. Никакой окончательности решения ила давности нарушения права, вообще ничего условного еще не создано. Равным образом нет такого частного права, которое могло бы, утверждаясь на самом себе, отрицать вмешательство действия государственной власти. Такого личного права еще никто не получал. Царь, как Верховная власть нравственного начала, смотрит за всеми сам, и никакие отношения общественные, семейные, личные, не могут уклониться от надзора нравственного начала, государственно-олицетворенного в царе.

Засим начинается правильное устроение государства, которого цели состоят в том, чтобы эту общую задачу Верховной власти осуществить при посредстве системы законов и учреждений. Государство тем более совершенно, чем полнее в нем достигнута эта цель. Простой глазомер Верховной власти, действие по совести, заменяется действием ею направляемых и устанавливаемых законов и учреждений государственных и введенных в государство общественных учреждений. Роль же Верховной власти приводится к тому, чтобы стать силой только направляющей и контролирующей.

Но полное совершенство учреждений никогда недостижимо. Если бы даже представить себе, что в какую-либо данную минуту система законов и учреждений безусловно справедливо предусматривает способы охраны и восстановления правды, то во всяком случае жизнь изменяется. Естественное право, новые требования обстоятельств и совести расходятся с законами и учреждениями, которые опять делаются отсталыми и несовершенными. Если даже государственные реформы успеют быстро восстановить соответствие между новой жизнью, законами и учреждениями, то все же это сделается не раньше, чем несоответствие обнаружится на практике. Но в эти моменты, пока несоответствие еще не устранено, государство принуждено, поддерживая свой закон, тем самым поддерживать нравственное беззаконие. В эти моменты государство с точки зрения своих благородных и высоких целей как бы не существует.

И вот в эти моменты Верховная власть обязана снова делать то, что делала, когда еще не успела построить государства: должна делать сама, и по усмотрению совести, то, чего не способно сделать государство.

Но так ли редко случаются эти моменты? Конечно, почти невозможно представить, чтобы закон и государство всецело разошлись с требованиями жизни. Но в отдельных пунктах государственной жизни несоответственность закона и учреждений с требованиями действительности замечаются в большей или меньшей степени всегда.

Сверх того, как бы ни был совершенен и современен закон, он устанавливает лишь средние нормы справедливости, а люди живут конкретными нормами, которые постоянно бывают то выше, то ниже средней. Во многих случаях законная справедливость поэтому не совпадает со справедливостью нравственной.

Но в отношении таких случаев государство и закон с точки зрения идеала как бы не существуют. Если то, что государство делает, оказывается справедливо для других, но не для меня, то я имею право жаловаться, что государство для меня не существует. А оно обязано существовать для всех. Здесь опять открывается для Верховной власти задача восстановить справедливость лично своей прерогативой. Таким образом, действие царя по прерогативе Верховной власти неустранимо с принципиальной точки зрения и не может быть поставлено ни в какие рамки. В силу принципиальной невозможности уволить Верховную власть от ее обязанности поддержать правду, она в потребных случаях должна иметь прерогативу личного действия по совести, а подданные должны иметь право апелляции царю по поводу каких бы то ни было запросов и столкновений между собой или с законными государственными учреждениями.

Если царь есть Верховная власть нравственного начала - эта его обязанность, и вытекающая из нее прерогатива совершенно неустранима. Наш Иоанн Грозный превосходно формулировал свое сознание безграничия своих обязанностей, когда сказал: «Верую, яко о всех своих согрешениях суд ми прията, яко рабу, и не токмо о своих, но и о подвластных мне дать ответ, аще моим несмотрением согрешают».

Для уяснения укажу пример более понятный нашим современникам.

С чем воспрещено обращаться на суд общественного мнения? Такого предмета нет. Нечестный поступок, непослушание сына, деспотизм отца, обман доверия и т. д. Нет таких интимных дел, который бы иногда не решались выносить «на суд общественного мнения», «общественной совести».

Но царь - в своем истинном смысле - есть именно величайший орган этой «общественной совести». Он есть высший представитель правды, и везде, где эта правда затронута, везде, где человек ее ищет, он должен иметь доступ к царю со своей нуждой и жалобой.

Это основная функция Верховной власти этического начала.

Конечно, полнота осуществления этой функции фактически невозможна. Даже в области законного управления царь не в состоянии ни проверить, ни исправить и миллионной доли тех обид и несправедливостей, которые готовы прихлынуть к трону в жалобах ищущих правды. Никогда он не в состоянии разобраться в миллионах и ложных жалоб, клеветнически искажающих правду, под видом ее искания. Это, конечно, совершенно ясно точно так же, как и «общественная совесть» не в состоянии разобраться в большинстве столкновений, выносимых на ее суд. Но может ли она отвергнуться от ищущих правды? Это нравственно невозможно, недозволительно. Точно так же это невозможно и для царя.

Но помимо невозможности для Верховной власти уклониться от исполнения своей обязанности защищать не только закон, но и правду, царская прерогатива действия не в силу закона юридического, а в силу закона нравственного имеет для общества и государства не менее благодетельное значение, как и наилучше скомбинированная система законного управления.

Дело в том, что величайшее обеспечение справедливых межчеловеческих отношений, величайшее обеспечение общества от поступков и преступлений составляет не закон, не кара, не власть наблюдающая, а всенародная вера в правду, ее святость и ее всемогущество. Если бы эти чувства были достаточно горячи в людях, общество могло бы жить даже при отсутствии закона и власти. Поэтому совершенно немыслимо с точки зрения государственной пользы заменить в людях чувство правды чувством законности. Народ, в котором произошла бы эта метаморфоза, можно считать совершенно безнравственным. Он станет жить по правилу «воруй, да не попадайся». Такие люди без малейшего стеснения будут совершать все мошенничества, все обиды, все притеснения, если для этого возможно скомбинировать законные недосмотры, а закон никогда не может предусмотреть всех ухищрений человеческой взаимной эксплуатации. При потере людьми чувства правды и развития в них готовности на преступление всякую минуту, когда они считают себя гарантированными от наказания закона, человеческое общество превращается в ад. Для замены действия угасшей совести, приходится все больше развивать силы государства, да и то бесплодно, потому что общая бессовестность охватывает одинаково и самих агентов власти.

Вообще уважение к правде и вера в нее для общественной и государственной жизни значат по крайней мере столько же, как разумные законы и организация власти. Поэтому, давая законности многочисленные органы, каковые представляет система государственного управления, нельзя оставить без органа и правду, справедливость по существу.

Таким органом абсолютной правды и является верховная власть в своей прерогативе действия по существу правды.

Этому непосредственному действию верховной власти фактически не может достаться мною места в деле восстановления справедливости, по самой ограниченности сил человеческих. Не много окажется случаев, когда ловкий эксплуататор закона будет этим путем разоблачен и наказан; немного случаев, когда по закону обездоленный человек будет внезаконным действием царя спасен от гибели... Но такие случаи будут, и в каждого обиженного они вливают веру в правду, а в ловкого преступника спасительный страх, что его законом прикрытое преступление может быть разоблачено, и что не спасут тогда виновного никакие «давности» и «окончательности» решений...

В целом же народе царская прерогатива решения по совестя поддерживает сознание того, что правда выше закона, что закон только и свят как отблеск правды.

С точки зрения монархической политики, легче пожертвовать даже добрым управлением, чем этим народным преклонением перед абсолютной правдой. Поэтому царская прерогатива действия по совести совершенно неустранима в монархии. Там, где она исчезла, монарха, как Верховной власти, уже нет.

Но ставя так высоко принципиальное и нравственное значение царской прерогатива, монархическая политика должна не менее ясно сознавать, что оно велико только принципиально. Практически же главнейшее значение для государства имеет правильное устройство управления. Царь - хотя бы и самый гениальный из людей - все-таки человек, существо ограниченных сил. Беспредельное большинство нужд, требований, столкновений, жалоб, из которых сплетены межчеловеческие отношения, не могут доходить до трона, я если бы царский день был равен по производительности целому году, то все-таки царь и за целый год не в состоянии бы был совершить того, что государство обязано совершать в течение каждого дня. Прямое действие царя может быть лишь столь малым по размерам, что вся забота монарха должна быть направлена на организацию действия передаточного, то есть на создание закона и учреждений.

К этому предмету мы и переходим.

ХХХII. Место монарха в системе управления.

В построении управления государством, для монархической власти всего важные помнить и сохранять свое собственное место, то есть место Верховной власти, а не простой управительной.

Мы уже видели (часть I, гл. VI), что Верховная власть составляет связь нации и правительства. Образуя вместе с нацией государство, Верховная власть организует правительство, то есть систему управительных учреждений. Члены нации, будучи подданными в отношении Верховной власти, суть граждане в отношении государства и правительства.

Допущение тенденций поставить нацию в подданство правительству, лишить ее прав гражданства крайне ошибочно. Именно Верховная власть, то есть в данном случае монарх, должна служить охраной самостоятельности нации и поддерживать служебное значение правительственных учреждений. Они поддерживают то, что юридически общеобязательно для граждан, но и сами составляют силу подчиненную. Граждане исполняют поддерживаемые правительством общеобразовательные нормы поведения лишь в силу повиновения Верховной власти, которая приказывает подданным исполнять требования закона, а правительству приказывает следить за этим исполнением.

Повиновение подданных Верховной власти также не есть повиновение рабское, но свободное, потому что Верховная власть какого бы то ни было типа есть не что иное, как то верховное начало, которому нация сама, по собственному своему психологическому состоянию, решила подчиняться как высшему объединяющему и властвующему принципу. Источник Верховной власти находится в духе нации, который является поэтому поддержкой самой Верховной власти, основной силой ее существования и властвования. Повинуясь Верховной власти, нация, в сущности, повинуется самой себе, это есть подчинение добровольное, сознательное и охотное.

Вследствие таких внутренних отношений между Верховной властью и нацией для монарха совершенно необходимо хранить и обеспечивать самостоятельную жизнь нации, так как монарх есть ее представитель и только как представитель ее становится властью государственно-верховной.

Притом же, организуя элемент принудительности, монарх передоверяет его охрану правительственным учреждениям лишь постольку, поскольку на это не хватает сил нации, не сорганизованной посредством государственных учреждений. Но везде, где общественные силы способны сами поддерживать самостоятельно общеобязательные нормы, действие правительственных учреждений излишне, не нужно, а стало быть, и вредно, так как без нужды расслабляет способность нации к самостоятельности.

Таким образом, организуя систему управления, монархическая власть имеет и обязанность, и интерес давать в этой системе место общественным силам во всю широту того, что они способны охранять непосредственно. Обыкновенно говорят, что управление общественное получает место в тех случаях, когда подведомственные ему интересы не имеют общегосударственного значения. С этим нельзя согласиться, так как вообще интересов, не имеющих общегосударственного значения, почти не существует. В действительности общественное управление должно получать место там, где общественных сил хватает на непосредственное действие. В тех же случаях, когда общественные силы принуждены прибегать к действию передаточному, уже нет разумного места общественному самоуправлению, и управление должно переходить в ведение общегосударственного правительства.

Итак, в организации управления задачу монарха составляет сохранение за общественным управлением всей области ведения, доступной силам самоуправления. Но это общественное управление не может быть рассматриваемо, как нечто находящееся вне государства. Напротив, это одна из областей государственного управления, точно так же подведомственная Верховной власти, как и учреждения бюрократические, «служилые», и во многих случаях поставляется в непосредственную связь с последними. Это сочетание сил общественных и бюрократических в общей систем управления уже само по себе упрочивает положение монарха как власти верховной.

К этому же должен вести способ участия монарха в управлении. Его роль не министерская, а царственная. Le Roi regne mais ne gouveme pas[122]. Эту формулу писатели конституционной школы превращали нередко в смешную и ничтожную, предоставляя монарху, как царственной силе, только формальность утверждения мер, да пышность представительства. Но истинный смысл этой формулы совсем иной.

Роль царственная, как верховная, состоит в управлении управительными силами, их направлении, их контроля, суде над ними, изменении их персонала и устройства. Монарх приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам. Если задачей управительного искусства является, вообще, произведение наибольшего количества действия с наименьшей затратой силы, то это правило особенно важно соблюдать в отношении употребления силы самой Верховной власти.

Монархическое искусство в управлении тем выше, чем больше монарх посвящен лично царственной задаче своей и чем меньше ему приходится тратить силы на непосредственно управительную работу. Построение правящего механизма тем более совершенно, чем реже при нем приходится монарху покидать свою роль капитана корабля и лично браться за руль и становиться кочегаром. Менее чем кто-либо монарх может забывать закон предела действия силы и закон разделения труда (см. часть 1-я, гл. X). Прямое употребление сил монарха состоит в том, чтобы он нес на себе обязанности Верховной власти, все направляющей и контролирующей. Но никаких сил не может хватить одному человеку на личное заведование всем управлением, тем более что при этом исчезало бы разделение труда, без которого невозможно хорошее управление и исчезал бы необходимый за ним контроль.

Полезная работа Верховной власти состоит поэтому не в личном управлении, а в том, чтобы привлечь на управительную работу все силы, какие имеются для этого в государстве, достодолжно скомбинировать их и следить за общим ходом пущенной таким образом государственной машины.

Еще Монтескье, рассуждая о порче (corruption) монархии, делал предостережение монархам [Montesquieu «De l'esprit des lois» [123], книга VIII, гл. 7]:

«Подобно тому, как демократии губят себя, когда народ отнимает у сената, магистратов и судей их функции, так и монархии портятся, отнимая мало-помалу прерогативы сословий или привилегии городов, В первом случай является деспотизм массы, во втором - деспотизм одного человека».

«Обстоятельство, погубившее Цинскую и Сунскую династии, - говорит один китайский автор, - состояло в том, что, не ограничиваясь подобно древним царям лишь общим наблюдением, единственно достойным Верховной власти, государи пожелали всем управлять непосредственно сами». «Китайский автор, - замечает Монтескье, - указывает нам здесь причину порчи почти всех монархий».

«Кардинал Ришелье, - говорит он же в другом месте, - находя, быть может, что он слишком принизил (avili) государственные сословия, прибег для поддержания государя к доблестям его самого и его министров и требовал от них столько высоких качеств, что поистине разве Ангел мог бы обладать такой бдительностью, пониманием, твердостью и знаниями. Едва ли можно надеяться, чтобы от сего момента и до конца монархии нашелся хоть один раз такой государь с такими министрами...» [Montesquieu «De l'esprit des lois», книга V, гл. ХI]

То, что Монтескье говорит о государственных сословиях, относится одинаково ко всем органам управления. Монарх должен оставаться властью верховной, и только при этом он получает возможность хорошо организовать власти управительные.

Что же должно соблюдать для отправления Монархом функций именно Верховной власти? Прежде всего он должен сохранять универсальность власти. Управительная техника, для лучшего действия, создает специализацию разных властей, их так называемое разделение. Но это относится только к властям управительным. Власть верховная по существу универсальна, и заключаете в себе все проявления власти (см. Часть 1-я, гл. IX). Как луч света, она лишь в призмах управления раздробляется на несколько отдельных, различных по качеству проявлений.

Обычно считается три вида специализированных властей: законодательная, исполнительная и судебная. Некоторые считают особой разновидностью власть контролирующую, но в сущности, это есть одно из проявлений власти исполнительной. Как бы, однако, ни определять число специализированных властей, все они сливаются воедино во власти верховной, то есть при монархическом правлении, в Особе Монарха: он есть высший законодатель, высший контролер, судья и исполнитель. Он делегирует свою власть различным органам государственного управления (причем делегирует ее уже большей частью в специализированном виде), но остается единственным источником всякой власти, сохраняя не только право, но и возможность во всякое время лично принять на себя исполнение каждой управительной функции, законодательной, судебной или исполнительной, если бы это оказалось нужным.

Излишне доказывать, что монарх имеет на это право. Как власть верховная он имеет все права. Но совершенство правительственного механизма требует, чтобы монарх всегда сохранял и возможность такого непосредственного принятия на себя любой управительной функции. Когда эта возможность фактически исчезает, органы управления становятся узурпаторскими и деспотическими. Итак, управление должно строиться так, чтобы в обычном порядке государственный механизм функционировал возможно более сам, лишь под общим наблюдением монарха. Но как только действие правительственного механизма начинает в каком-либо пункте ослабевать и фальшивить, Верховная Власть должна иметь возможность немедленно заметить это и непосредственно вступиться в дело для исправления хода машины.

Для обеспечения такого участия монарха в управлении вся система правительственных учреждений должна быть построена так чтобы сходилась во всех своих отраслях - законодательной, судебной и исполнительной - к Верховной власти как общему центру, легко доступная его контролю и воздействию.

От этого контроля и при случае непосредственного вмешательства Верховной власти не должна быть изъята ни одна отрасль управления.

Но непосредственное участие в управлении для Верховной власти всегда ограничено самой силой вещей. По физической невозможности управлять всем одному развивается система передаточной власти. Это совершенно нормально и необходимо даже для того, чтобы монарх, в случае надобности нашел силы и время вступиться лично в какую-нибудь отрасль управления, не будучи подавляем всеми остальными частями его.

Итак, можно установить правила: 1) чтобы ни одна из отраслей управления не была принципиально изъята от возможности непосредственного вмешательства Верховной власти; 2) чтобы в нормальном ходе управления возможно большая часть дел была передоверяема правительственным органам, но под непременным условием законности ведения дел и с законной ответственностью всех инстанций управления; 3) чтобы для самой Верховной власти была обеспечена полнота осведомления и внимательное, компетентное обсуждение и возможно более безошибочное решение в отношении всех вопросов управления и всех нужд национальной жизни; 4) чтобы, наконец, в самом построении управительных органов были соблюдены принципы совершенства их действия.

ХХХIII. Принципы совершенства управительных органов.

Правила совершенства действия управительных органов в большинстве своем так прочно выработаны практикой и уяснены теорией управления, что нет надобности останавливаться на подробном о них рассуждении. Их по большей части достаточно лишь упомянуть.

Во главу их должно поставить законность действия учреждений. Закон - плод продолжительной практики и многостороннего рассуждения - в большинстве случаев правильнее и практичнее указывает, что должно делать, нежели даже самое проницательное личное усмотрение. Но самое главное: закон дает для всех ясно указанные и заранее всем известные способы действия и тем обеспечивает прочный порядок во взаимных отношениях всех людей и учреждений. В общественных же отношениях нет блага выше порядка.

Каждая действующая власть должна быть вооружена достаточными полномочиями. Без этого нельзя действовать ни обдуманно, ни энергично.

Ни одна власть не должна иметь возможности произвола.

Как для взаимного ограничения возможного произвола властей, так и для тонкости и энергии действия их они должны быть специализированы. Это достигается принципом разделения властей.

Разделение и специализация власти производится для совершенства действия в различных направлениях: 1) по способу проявления власти она делится на законодательную, судебную и исполнительную; 2) по предмету ведения, очень разнообразно разделяется на министерства, ведающие задачи общественного порядка, задачи экономические, задачи защиты государства и т. д.; 3) по широте действия: общегосударственное управление, местное, специальное.

Каждая власть должна быть построена сообразно целям своего специального действия, причем все, требующее обсуждения, достигается наилучше при коллегиальности учреждения, все, требующее исполнения, наилучше достигается единоличием власти.

Получая достаточные полномочия, каждая власть должна быть ответственна за свои действия и действовать под надлежащим контролем.

Совершенство действия учреждений и агентов власти требует дисциплины и иерархической подчиненности их, но с непременной осмысленностью исполнения своего долга. Эта осмысленность состоит в том, чтобы подчиненный, не менее начальника, понимал самый дух своего долга и в силу этого в потребных случаях мог брать действие на свое усмотрение в ответственность, не взирая на иерархическую дисциплину и даже в крайнем случае вопреки ей.

Без этой осмысленной преданности высшему долгу дисциплина и иерархическая подчиненность иногда становятся величайшим источником развращения агентов власти и полной негодности учреждений.

Менее общепризнанно, но несомненно, как указывалось уже в настоящем исследовании, что монархии свойственно в системе управления пользоваться искусным сочетанием сил аристократических и демократических.

В связи с этим управительная система монархии должна представлять сочетание учреждений бюрократических и общественных. На этом пункте мы остановимся ниже более подробно.

В заключение должно сказать, что разделенные и специализированные органы управления должны иметь всегда единый центр не в виде только Верховной власти, но именно также управительный центр, объединяющий их и ответственный перед Верховной властью. Для фактической возможности такой ответственности необходим высший контролирующий центр, непосредственно подчиненный Верховной власти и связывающий Верховную власть с целостным государством: то есть, с одной стороны, с правительственной системой, с другой - с нацией.

XXXIV. Сочетание бюрократических и общественных сил. Самодержавие и самоуправление.

По невозможности прямого действия Верховной власти дальше довольно ограниченных пределов возникает власть передаточная в виде иерархии лиц и учреждений, образующих нисходящую лестницу бюрократии. Эти служилые, чиновничьи органы передаточного управления необходимы во всяком государстве. Но они делаются крайне зловредны, если узурпируют саму Верховную власть, принимая роль ее представительства.

Такую роль демократия может принимать особенно в монархии, так как в демократии узурпация Верховной власти совершается иначе: там являются политиканы, так называемые «представители народной воли». Они и в демократии обыкновенно сливаются с чиновничеством, то есть чиновничество вербуется из среды политиканов. Но эти две разновидности «профессионалов политики», будучи родственны по духу и государственной роли, являются в монархии типичнее всего в форме властвующей бюрократии, а демократии в форме партийного политиканства.

Узурпаторские наклонности этих служебных сил Верховной власти составляют зло, которое может губить государство и с которым поэтому Верховной власти (всякого вида) должно постоянно бороться, не только в смысле искоренения уже явившейся узурпации, но главнее всего в смысле ее предупреждения.

Действительным средством этой политической профилактики является все, освобождающее силы Верховной власти для «прямого» действия, по слабости которого и является узурпация со стороны служебных сил. В демократии лучшим средством для этого является возможно более расширенное самоуправление народа. Монархия богаче такими средствами (по большей своей способности к контролю), но в числе их и для нее необходимо привлечение к управлению общественных сил, то есть сочетание бюрократических сил с общественными.

В монархиях здоровых это сочетание всегда практикуется, и начинает падать или даже совершенно отрицаться, когда монархия заболевает недугом абсолютизма. Сливая понятие о правительстве и Верховной власти, абсолютизм далее сливает понятие о правительстве и бюрократии, и в конце концов отождествляет самодержавие с бюрократическим управлением.

Ввиду крайней важности вопроса мы остановимся подробнее на рассмотрении абсолютистского учения, сливающего понятия о самодержавии и бюрократическом управлении.

У нас, в России, в 1899 году происходила высоко-поучительная в этом отношении официальная переписка, причем одно важное ведомство выдвинуло целую диссертацию о якобы несовместимости самодержавия с самоуправлением. Эта записка была потом опубликована за границей, и я воспользуюсь ею для обрисовки теории наших бюрократов-абсолютистов в их собственной аргументации .

Автор записки [124] положительно утверждает, что самодержавие несовместимо с самоуправлением. Он оговаривается, что не отрицает права на существование и самоуправление таких союзов, которые имеют свои частноправовые интересы, как ученые и учебные корпорации, благотворительные общества, торговые компании и т. д. Он допускает и сословное самоуправление, но лишь до тех пор, «пока сословия выполняют свое прямое назначение, занимаются исключительно своими собственными делами, пока одному из них не вверяются административные функции по отношению к другим или всем вместе». В этом случае записка считает их стремления к самоуправлению «неопасными для центральной власти» .

Но за сими пределами самоуправление по теории нашей бюрократии становится опасным для самодержавия.

Самодержавная монархия по этой теории не должна допускать призвания местного населения в лице некоторых его элементов или же в лице его уполномоченных к участию, в пределах закона, в делах государственного управления. Это возможно будто бы лишь для конституционного государства. «При конституционном устройстве, местное самоуправление только форма для децентрализации. Все управление государством от верху до низу проникнуто началом народовластия. Однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана вполне и повсеместно. В государстве же самодержавном противоположение местного самоуправления правительству или (?) Верховной власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная власть основана на одном принципе - единой и нераздельной воле монарха, неограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление - на другом принципе - самостоятельной деятельности выбранных населением представителей его, действующих лишь под надзором монарха и лиц, им назначенных» (стр. 27).
   
Итак, мы видим, что абсолютистский бюрократизм всецело проникнут уверенностью, будто бы «правительство» и «верховная власть» - одно и то же, и, доказывая «противоположение «самоуправления» и «бюрократии», - убежден, что доказал противоположение самоуправления самой Верховной власти!» Этим путем идет вся аргументация, основанная на доказательствах, что «органы самоуправления и органы бюрократические совершенно разнородны, одни другим противоположны» (стр. 21).

Полномочия, предоставляемые Верховной властью органам бюрократическим и органам самоуправления, глубоко различны, говорит записка. Первые не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний высшей власти. Статья 712 «Устава о службе гражданской» гласит: «Каждый низший чин должен принимать приказания от предпоставленного над ним старшего и исполнять их в точности».

Органы же самоуправления, напротив, должны быть самостоятельны. Их постановления могут быть изменяемы или отменяемы, но производятся самостоятельно, без прямых указаний правительственных органов.

Самоуправление требует децентрализации. С бюрократией же тесно связана централизация.

Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности. Самоуправление основано на начале выборном.

Отмечая эту разницу в характере бюрократических и общественных учреждений, автор записки совершенно справедливо говорит, что было бы бесполезно стремиться придать самоуправлению характер бюрократических учреждений. Каждое учреждение хорошо только по-своему, и, переделав его под тип другого, мы получим нечто никуда не годное. «Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях предписаниями уставов и указаниями администрации, не имеет ровно никакого значения. Для целей управления око окажется не только не нужным, но прямо вредным».

При отсутствии самостоятельности, само земство не может иметь, сверх того, и интереса к порученному ему делу. «Интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписанию» (стр. 174).
   
Итак, разнородность характера учреждений бюрократических и самоуправительных неустранима.

А между тем, гласит теория бюрократизма, «только при условии однородности начал в устройстве высших и низших инстанций, центральных и местных органов получается действительное единство управления, государство является действительно хозяином в деле этого последнего (управления). Только при этом условии местные органы могут быть надежными исполнителями предначертаний властей центральных и, в свою очередь, являются для них «своими», а не «чужими».

Поэтому в самодержавной монархии самоуправление не может быть допущено.

«Каждое учреждение хорошо в строе ему соответствующем и непригодно в строе ему не отвечающем. В конституционном строе земства могут быть превосходным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла. Там их положение вполне определенно, они будут делать свое дело, не забегая вперед, и не опасаясь ежеминутно за свое существование. Там впереди их, в центральных органах, есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений. В свою очередь центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда (?) будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь по своему строю такие учреждения резко отличаются от всего, что кругом их, и что выше их. Здесь они олицетворяют иное начало, а отсюда бесконечные недоразумения, предупреждения, пресечения, пререкания, столкновения, репрессивные меры и т. д. Правительство, бюрократия, не доверяют земству, земство - правительству. Земство, весьма естественно, желает оказать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной. Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Правительство желает осуществить на местах то или другое мероприятие: земство усматривает посягательство на свои права, на свою самостоятельность. Правительство видит предвзятую мысль и отказывает. Правительство дает распоряжение: земство становится ему в оппозицию скрытую или открытую и т. д.… В конце концов «являются недоразумения, пререкания, внушения, упадок земской деятельности и параллельно с тем - оппозиция земств правительству и настойчивые требования конституции в серьезные для правительства минуты» (стр. 198, 199).

Конечный вывод автора состоит поэтому в том, что «правильное и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере управления центрального, а затем и к властному участию народа в законодательстве и в управлении верховном» (стр.211).

Итак, по теории абсолютистской бюрократии, приходится выбирать одно из двух: либо монархию, насквозь бюрократизированную, либо замену монархии демократией, если мы вздумаем допустить самоуправление. Нельзя было бы произнести монархии более строгого приговора, если бы только уродливое искажение ее в зеркале абсолютистского бюрократизма было сколько-нибудь сходно с действительной самодержавной монархией. На самом деле это зеркало отражает лишь образ самой бюрократии, выдающей себя за «самодержавие».

Ложность бюрократической теории, отрицающей возможность самоуправления при монархии, основана на непонимании основ государственности. Эта теория смешивает Верховную власть и правительство, а потому при монархии не допускает в управительной области другого принципа, как единоличный. В действительности Верховная власть может организовать правительство на каком угодно принципе: так, в Риме демократия устраивала правительство сначала на аристократическом начале, а потом на начале единовластия. Впрочем, ввиду полной разъясненности этого пункта в моей книге, не буду входить в повторения.

Бюрократическая теория, отождествляя правительство с самой бюрократией, полагает сверх того, что управление бюрократическое специально свойственно самодержавной монархии. Это совершенно ошибочно. В правительстве при любой форме Верховной власти сочетаются самые различные принципы власти. Что касается бюрократии, то она свойственна вовсе не одной монархии, а всякому государству. Во Франции при Республике бюрократия развилась даже сильнее, чем при монархии. В Североамериканских Штатах, классической стране демократического самоуправления, оно заполнено чиновничеством, которое, правда, имеет политический характер, но в значительной части своей чисто бюрократично. Да и невозможно не видеть совершенной неизбежности, и даже необходимости, бюрократии во всякой сложной государственности, которая нигде не может обойтись без этой системы передаточных властей.

Почему же демократия может пользоваться бюрократией, а монархия не может пользоваться общественным управлением?

Бюрократическая теория говорит, будто бы нужна непременная однородность управительных учреждений сверху донизу, от центра до местных дел и что лишь при этом «правительство, бюрократия может быть «хозяином»... Да, если задача Верховной власти состоит в том, чтобы сделать «бюрократию» повсюду «хозяйкой», то, само собой, нужно повсюду насадить только ее и изгнать из государства все остальные правительственные силы... По кому же нужно, чтобы бюрократия стала всеобщей «хозяйкой» и владычицей? Во всяком случае это не нужно ни Верховной власти, ни правительству, ни государству, ни народу. Нужно это только для самой бюрократии, да в то лишь в личных интересах. А в общественных и государственных интересах всевластие бюрократии есть всеобщая гибель, между прочим, и потому, что при этом сама бюрократия совершенно развращается и превращается в организацию произвола и хищничества.

Указанная записка обрисовывает беспрерывные столкновения земства с бюрократией и правительством, и даже с Верховной властью, происходившие у нас. Как картина историческая эта обрисовка сделана совершенно верно. Но политический смысл ее совсем иной.

Столкновения земства с администрацией, правительством и Верховной властью происходили, у нас именно потому, что с 1861 г. Россия все более подпадала узурпации бюрократии, так что общественное управление затиралось ею и в правительстве, и перед Верховной властью. Но с точки зрения здравой я разумной теории управления допущение такого захвата бюрократией было не более как прискорбной, может быть, роковой ошибкой.

Автор записки говорит, что правительство всегда оказывается на стороне бюрократии, вследствие чего земство теряет доверие к правительству, приходит к систематической оппозиции и в результате, обратно, вызывает к себе недоверие правительства... Но почему же это так сложилось? Автор записки рисует идиллическую картину отношений самоуправления и бюрократии в конституционных странах, думая, будто бы в них нет таких же столкновений между префектами и муниципальными советами и т. д. Но эти столкновения есть везде. Разнородность принципов бюрократии и самоуправления вызывает их неизбежно, и в этом нет беды. Беда же в том, что у нас правительство оказывается непременно на стороне бюрократии. Почему же это? Потому что оно само всецело захвачено бюрократией. Это, однако, вовсе не обязательно при монархи, и напротив, даже ненормально. Автор записки говорит:

«Земству естественно желать провести какую-нибудь законодательную меру», так как местные и государственные дела теснейше связаны. Но почему же это естественное желание у нас оказывается невозможно удовлетворить? Вина сваливается бюрократией на самодержавие, которое здесь именно не при чем. Истинный виновник - бюрократическое всевластие, которое захватило в свои руки и законодательство.

Но это вовсе не связано с принципом самодержавия.

Для Верховной власти ничуть не нужно, чтобы инициатива законодательных проектов исходила исключительно из чиновных сфер. Для самодержавной монархии совершенно все равно, кто подаст мысль законодателю. Это может по смыслу принципа сделать каждый подданный, ибо никому даже и теперь не воспрещено подать на Высочайшее Имя записку или даже всеподданнейшее прошение о произведении той или реформы. Если из этого в настоящее время фактически ничего не может выйти, то не вследствие принципа самодержавия, а вследствие узурпации законодательства бюрократией. Бюрократия фактически лишила законодательной инициативы даже самого монарха, так что сам государь по установившимся обычаям, если желает провести какую-нибудь меру, должен поручать частным образом кому-либо из «подлежащих» бюрократических властей возбудить этот вопрос якобы самостоятельно.

Таким образом, бюрократия, если бы пожелала быть откровенной до конца, должна была бы сказать, что по ее идее с самодержавием несовместимо не только народное самоуправление, но даже самостоятельная власть самого монарха.

Но это не есть идея «монархического строя». Это есть политическое воспроизведение типа того плохо поставленного частного хозяйства, где параличный владелец только нанимает прислугу, да платит ей, и затем уже всем домом правит эта челядь...

Бели в результате такого узурпаторского всевластия бюрократии между народом и властью является недоверие, ссоры и т. д., то причина этого не в «самоуправлении», а в том, что такое государственное устройство нарушает все принципы здоровой государственности, и более всего принципы самодержавной монархии.

Государство есть ничто иное, как нация, объединяемая Верховной властью. Правительство есть сила только служебная, а оно при бюрократической государственности становится «хозяином» в отношении государства: и нации, и самой Верховной власти. При такой «конституции», разумеется, «доверие» исчезает. А так как нация все-таки существует, то в ней мало-помалу и является мысль - взять дела в свои руки непосредственно, то есть стать верховной властью...

Это положение составляет лишь образчик того, как бюрократическая узурпация может губить монархию. Совершенно так же губит демократию политиканство.

XXXV. Бюрократическая узурпация.

Опасные стороны бюрократии хорошо указаны Чичериным. Она, говорит Чичерин, «была главной устроительницей нового государства», но «из удобного орудия власти она может превратиться в самостоятельное тело, имеющее свои собственные интересы и становящееся между монархом и народом. Интерес бюрократии состоит в том, чтобы неограниченно властвовать в административной сфере. Эта цель достигается тем, что обществу дается как можно меньше способов действовать самостоятельно, а от монарха скрывается истинное положение дел. Через это все переходит в руки чиновничества. Сама воля монарха при видимом самовластии становится от него (чиновничества) в зависимость». В результате, «сверху водворяется господство официальной лжи, а внизу царит полный произвол».

Эта формулировка верная, но не исчерпывает глубины предмета. Бюрократия со стороны технической составляет бесспорно наиболее совершенную систему передаточной власти. Это именно потому, что в ней наиболее развиты свойства монархизма: правильная передача полученного импульса сверху лестницы иерархии до низу, специализация, деловитость, беспрекословная дисциплина передаточных колес и приводов и т. д. Но эти достоинства имеют очень опасную отрицательную сторону: уничтожение личности служащего, доставление служебного долга выше долга совести, принижения самостоятельного рассуждения о благе людей и Отечества, принижение всякого живого духа в интересах совершенства механизма.

Но можно себе представить, каким очагом всеобщего развращения может являться этот бездушный механизм, если станет над народом высшей властью.

Не должно забывать, что чиновник - чем больше у него заглушено самостоятельное, вне приказа начальства помышление об общественном благе, тем более свободно думает о личных интересах, и эта привычка самостоятельно, не по приказу, думать только о своем интересе может вырабатывать страшного эгоиста, готового на всякое хищничество и злоупотребление, если к тому представляется возможность.

Сближение «чиновника» с «людьми», поддержание в чиновнике гражданского и человеческого духа составляет поэтому настоятельную необходимость, для того, чтобы бюрократический механизм не превращался действительно в бездушную и равнодушную к людям машину, чуждую всех человеческих чувств.

Для борьбы с этими недостатками бюрократии и нужна сочетанная система властей. Другое средство составляете тщательное обеспечение Верховной власти от захвата органами управления, для чего ей нужен некоторый универсальный орган, соединяющий в себе все власти (законодательную, судебную, исполнительную, контролирующую), способный быть ее орудием для надзора за специализированными властями («ведомствами»).

Россия, ставшая такой же классической страной бюрократизма, как Америка, политиканства, лучше всех других государств показывает, как сильна становится бюрократическая узурпация при подрыве должных обеспечений контроля Верховной власти. Сошлюсь в этом отношении на отзывы П. Н. Семенова, близко и долго изучавшего действия русских учреждений .
Полная система усовершенствованной бюрократии была в России завершена с учреждением министерств, причем Верховная власть была постепенно поставлена в положение как бы «премьера», но с безграничной властью. Все дела всех министерств решаются якобы самой Верховной властью, но за действительностью хода дел она может следить лишь по докладам самих же министров.

Отсюда образовалась система фактической бесконтрольности и безответственности управительных учреждений.

И вот как характеризует последствия этого П. Н. Семенов [Цитирую с небольшими сокращениями]:

«Когда бюрократия, - говорит он, - успеет оградить себя от надзора, она характеризуется четырьмя главными отрицательными свойствами: она рассматривает и решает всякое дело не с точки зрения пользы государственной, а с точки зрения того поста, на котором ей досталось данное дело в руки; во-вторых, она постоянно заботится и изощряет свои способности и изобретательность в том, чтобы в каждом деле отклонить от себя в нем ответственность; для этого, в-третьих, она изощряется в придумывании способов обхода законов и установлений, чтобы, например, направить дело помимо установленных учреждений, заручиться предрешением дела, совсем отклонить от себя дело, затянуть его перепиской с другими ведомствами и т. п. В-четвертых, она направляет свои способности, знания и таланты не к достижению наиболее полезного для народа и государства способа окончательного разрешения дела, а к выставлению его сегодня в одном свете и направлении, а завтра в другом, смотря по меняющимся вкусам меняющегося начальства, причем достигает виртуозности в балансировании взглядами на дело и в придумывании компромиссов, откладывающих полное разрешение его».

«Стараясь сбросить с себя ответственность или обойти законы, представители бюрократии охотно доводят дело до Верховной власти, подписью которой часто и покрывается то, что ответственная власть должна была бы исполнить сама. Все это ведет к тому, что никакая власть, уже не действует самостоятельно за свой страх и совесть... Отсюда неимоверная волокита в делах. Явилось множество способов и приемов, вошедших в плоть и кровь бюрократии, как, например, канцелярская отписка, разные препирательства о подведомственности дела и всякая ненужная переписка, чтобы только столкнуть с себя дело или ответственность, заставив дело скитаться годами без результата по канцеляриям. При таких условиях кто же считается «талантливым» чиновником? Тот, который всего изобретательнее в лабиринте способов свалить с себя на начальство дело или по крайней мере ответственность за принятую меру на других, если бы даже для этого потребовалось вовлечь в эту ответственность самого монарха, прикрывшись его санкцией...»

«Одно из вреднейших последствий этого то, что при таких условиях часто нельзя в мероприятиях правительства разобрать, докуда вовлечена в них власть монарха, где кончается она и начинается власть правителя? Отсюда невозможность гласности и представления публичного обсуждения действий правительства...»

«С другой стороны, последствием ослабевшей ответственности является усиливающееся хищение... Виновных в большинстве случаев не оказывается, и редко кто несет ответственность за свои действия».

Современная постановка министерской власти не редко характеризуется как «расхищение Верховной власти». Это «расхищение Верховной власти правителями» приводит, по выводу П. Н. Семенова, «к худшей из форм управления, к подобию олигархии, да еще и не самостоятельной, из известных постоянных лиц, а из случайных и часто меняющихся, где фактически правящие олигархи, получив власть, укрываются, однако, где и когда им нужно, за верховной властью, черпая в ее санкции безответственность для себя и этим компрометируя ее».

Таково положение на высшей ступени лестницы всевластной бюрократии. А что получается снизу? Каждый низший чин, по правилу, должен принимать приказания от поставленного над ним старшего и исполнять их в точности... И вот являются сценки «управления» вроде набросанных г. Шараповым в его переписке с редактором «Гражданина» князем В. Мещерским, в результате которых «человек с высшим образованием, полный всяких либеральных принципов, сначала мирится со сделками с совестью, знакомится с угодничеством, отравляется ложью, затем втягивается и развращается, становясь почти поэтом бюрократического творчества».

XXXVI. Политиканская узурпация.

Мы далеко не закончили обрисовки отрицательных сторон бюрократической узурпации, и еще возвратимся к этому предмету. Но предварительно необходимо остановиться несколько на аналогичной болезни демократической государственности - на узурпации политиканской.

Хотя явление политиканства относится к совершенно иному государственному строю, оно важно для монархической политики в том отношении, что показывает общераспространенность узурпации, производимой передаточными управительными властями.

Классическое сочинение Брайса [Джемс Брайс «Американская Республика», перевод Невядомского, часть II], обследовавшего республиканские демократические учреждения, особенно ярко рисует эту узурпацию, развившуюся, несмотря на то, что в Соединенных Штатах широчайше развито самоуправление, которое составляет лучшее средство охраны народного самодержавия в демократии.

Для не знающих дела кажется невероятным, каким образом у народа, всевластного в принципе и «самостоятельно» избирающего должностных лиц, могут выхватывать власть? .

Причиной является то, что, во-первых, демократия способна к прямому управлению только в самых узких размерах, ровно постольку, поскольку для граждан возможно непосредственное общение. На все дальнейшее управление нужно кого-нибудь выбирать, передоверяя ему свою власть. Во-вторых, в огромном большинстве дел и задач управления «народной воли» совершенно нет, и ее нужно создавать. Этим должен кто-нибудь заниматься, и на этой функции возникают «партии».

«Организация партий, - говорит Брайс, - служит для органов управления почти тем же, чем служит двигательная сила нервов для мускулов, жил и костей человеческого тела».

Для организации партий, при помощи которых вся правительственная власть переходит в их руки, являются профессиональные политиканы (politicians). Они ведут все управление за народ, посредством захвата всех должностей не только центральных, федеральных, но и местных, в отдельных штатах и округах. Они разделены на партии, но в каждой партии при различии программ роль и характер самих политиканов одинаковы, и главным мотивом деятельности их является добывание средств к существованию.

«Политика сделалась такой же прибыльной профессией, как адвокатура, маклерство, торговля шерстяными материями, составление промышленных компаний» (324). Политиканы в результате своей борьбы получают должности на жаловании. Сверх того, «всякий занимающий значительную должность на федеральной службе, в штате или муниципиях, в особенности же член конгресса, находит случай оказывать услуги богатым людям или компаниям, а за эти услуги его вознаграждают втайне деньгами» (324).

Насколько велики доходы политиканского чиновничества видно из громадных сумм, которые они охотно уплачивают своим партиям за получаемый через них «выборные» якобы народом должности.

Избирательные расходы покрываются партийными сборами со всех политиканов сообразно с выгодами мест, которые они добиваются получить. Так, за должность судьи в Нью-Йорке политикан уплачивает партии около 15.000 долларов, за окружного стряпчего - 15.000 долларов, за члена конгресса около 4.000 долларов. В 1887 году демократические «кружки» Нью-Йорка потребовали за должность контролера 25.000 долларов за назначение в сенаторы (штата) 5.000 долларов. Между тем контролер получает ежегодно жалованье 10.000 долларов, следовательно, за три года 30.000, из коих он уплатил партии 25.000, так что ему остается «честного» дохода всего 5.000 долларов на три года, по 1.600 долларов в год! В Америке хороший рабочий получает больше, и конечно, не из-за этой жалкой суммы политикан добивается несколько лет дорваться хотя бы всего на три года до места контролера... Сенатор же получает всего по 1.500 долларов в год и выбирается на 2 года. Следовательно, он на своем месте получит только 3.000 долларов, а уплачивает за него 5.000 долларов. Ясно, что этот убыток покрывается очень недурными «доходами».

Какие миллиарды в общей сложности, выбирают политиканы из Америки, этого никто не знает. Но вся страна жалуется на дороговизну чиновничества, даже по количеству получаемого жалованья. В штате Нью-Йорк, например, местное управление потребляет на жалованьях 11 миллионов долларов. Но американские должностные лица постоянно сменяются, вытесняемые противными партиями, так что места непрочны и хороши только для того, чтобы наживаться на них «в запас». Вся Америка полна рассказами о бесцеремонности чиновничества по части взяток, а эта прожорливая политиканская орда весьма внушительна по числу. «По всему вероятию», - говорит Брайс, - более 200.000 людей занимаются исключительно политикой и добывают этим способом средства к существованию» (т. II, стр. 327).

Число это получается по подсчету оплачиваемых должностей, с исключением граждан «бескорыстных», занимающихся общественной деятельностью не за деньги. Но, по данным самого Брайса, видно, что число политиканов еще более значительно, т. к. множество мелких «работников» партий получают вознаграждение в таких не поддающихся учету должностях, как швейцары, железнодорожные рабочие и т. п.

Весь слой этих «деятелей» пользуется в Америке общим презрением порядочных людей за свою безнравственность и беспринципность. Вопросы о долге общественном, пользах отечества и т. п. для них не существуют. Вся задача «политики» в получении мест и нажив. В политиканских «кружках», которые составляют саму душу партий, руководителями бывают даже иностранцы, т. к. «кружки», всем ворочающие, составляют организацию почти тайную, которая даже предпочитает неизвестность, чтобы тем удобнее крутить по-своему партиями.

Политикан начинает обыкновенно с низких мест. Ловкость и услуги возвышают его и могут довести до центрального комитета.

«Сделавшись членом центрального комитета, он узнает ту истину, что невелико число людей, которыми управляется мир. Он принадлежит к небольшому кружку, который заставляет весь город плясать по своей дудке. Эта кучка, людей, называемая «кружком», наблюдает за организацией первоначальных митингов, руководит деятельностью конвентов, подготавливает результаты выборов, ведет переговоры с вожаками той же партии в других местах».

«Но эти полуконфиденциальные кружки составляют саму суть партии. Они не только доставляют лучшие места для своих членов, но стараются наложить свое иго на весь город, замещая городские должности своими креатурами и заставляя законодательное собрание Штата издавать такие статуты, которые нужны для кружка. Влияние их громадно» (373-4).

Вождем кружка бывает тот, кто успел выбиться из ничего и доказать свою способность подчинять других своему влиянию, завести связи с крупными финансистами, железнодорожниками и т. п., которые дают ему деньги за оказываемые им политические услуги. Благодаря искусству и энергии такой человек приобретает господство над товарищами. Он раздает должности, награждает за преданность, наказывает за неповиновение, составляет план кампании, ведет переговоры о заключении трактатов. «Он обыкновенно избегает гласности, предпочитая сущность власти ее блеску, и опасен для противников особенно тем, что скрывается как паук, за паутиной. Это начальник кружка - Boss» (375).

Иногда случается, что весь Штат подчиняется влиянию одного такого интригана. Это всегда человек очень способный, почти всегда принадлежит к числу членов конгресса, чаще всего член федерального сената. Президенту республики знакомо его имя, министры за ним ухаживают, а между тем это всегда самый отпетый в нравственном отношении карьерист(276).

Но эти люди - «звезды» в небе политиканства. Внизу партий гнездятся личности, которых уж прямо никто на порог не пустит.

«В бедных нью-йоркских кварталах политические кружки нередко состоят из преступников, их родственников и сообщников... Президентом одной сильной полуполитической ассоциации был вор по профессии» (446).

И вот организации таких людей владеют самодержавным американским народом! Под флагом его власти они назначают всех людей, управляющих его делами. Здесь не место разъяснять технику этой узурпации, с чем рекомендую ознакомиться у самого Брайса. Но не бесполезно отметить ее страшную силу.

Политиканы составляют заранее списки лиц, которых народ должен избрать, и всегда достигают этого. Митинги, которые должны санкционировать избрание своими голосами, подбираются так, что на них попадают только «свои» люди.

«Независимых» избирателей не допускают и хитростью, и нахальством. В общей сложности, по вычислению Брайса, политиканы таким образом фактически лишают избирательных прав около четырех пятых граждан Американской Республики. Из 58.000 республиканских избирателей Нью-Йорка только 6.000 или 8.000 были в 1880 г. членами республиканской «организации» и имели право голоса на первоначальных митингах». В 1888 г. в различных округах на первоначальных митингах было только от 10% даже до 2% всех избирателей.

«Вся эта процедура, - говорит Брайс, - есть ничто иное, как пародия на народные выборы. В ней только для виду соблюдается правило, что все должно зависеть от голосования избирателей, а на самом деле избрания делаются всецело политиканами».

Но как же народ терпит их узурпацию, надувательства и хищничество? Потому что он бессилен перед ними. Дело в том, что партии действуют организованно, по превосходно (в боевом смысле) выработанной системе со строжайшей дисциплиной, с огромными затратами денег на рекламу, газеты, подкуп избирателей и т. д. А граждане - изолированы или представляют небольшие кружки, и сверх того никому из них не хочется бросать свои дела, чтобы заниматься политикой с той же энергией. В обычное время граждане рассуждают, что им выгоднее терпеть плохой, дорогой и взяточнический управительный персонал, чем бросать свои дела. Народ вступает в энергичную борьбу с политиканами лишь в крайних случаях, когда те становятся уже слишком невыносимы, да и это - борьба очень не легкая...

Но, конечно, такие периодические восстания покоренного народа против своих узурпаторов все-таки служат острасткой для политиканов, которые тогда на время умеряют свои аппетиты и смягчают наглость, пока народ не успокоится.

Вот какова действительность демократического самоуправления.

Брайс - поклонник демократии - утешает себя надеждой, что с большим развитием граждан зло политиканства уменьшится. Но этого совершенно нельзя ожидать. Именно более развитые и образованные американцы с наибольшим отвращением отстраняются от политики. Да сверх того, как бы ни развивался народ, политиканы тоже не остаются без прогресса, и всегда сумеют приспособиться к новым условиям, чтобы удержать свое господство над народом.

Задача настоящей книги не состоит в исследовании демократии, и я поэтому ограничусь простым заявлением моего убеждения, что американская демократия непременно кончит переходом в империю, которая одна в состоянии будет обуздать политиканство, теперь все более переходящее на службу крупному капиталу в ущерб всему рабочему населению.

Сама же по себе демократия не может никогда справиться с политиканами вследствие своей малой способности к сочетанию управительных властей, тогда как единственное средство избежать узурпации их - это сочетание в них разнородных принципов, которые в этом случае служат взаимной поправкой и сдержкой.

Но система сочетания властей лежит в способностях только монархии, конечно, если она понимает сама себя и разумные основы свойственной ей политики.

XXXVII. Бюрократия и политиканы.

Итак, мы видим, что совершенно неосновательно представлять себе «самоуправление» народной воли в каком-то идиллическом свете. Узурпация служебных властей вечно угрожает всякой Верховной власти в демократии или монархии, если против этого не принимается сознательных и разумных мер.

В этом отношении средства монархии богаче, нежели у демократии, Но если мер против узурпации управительных властей не принимается, то в некоторых отношениях бюрократия еще вреднее чем политиканство. Бюрократия имеет преимущества перед политиканами в смысле внешнего приличия своего персонала, всегда старающегося усваивать обычаи высшего общества, а также и в смысле выработки чисто специальной техники своей должности. Но зато бюрократия может пасть до более низкой степени в отношении способностей и энергии действия, чем политиканы. Причина этого заключается в беспрерывной партийной борьбе, которую должны выдерживать политиканы за обладание властью, вследствие чего у них слабые неизбежно погибают и не годятся к этой профессии.

Бюрократия же, успевшая окружить своей стеной верховную власть и фактически подчинить ее, способна сама крайне понижаться в смысле способностей.

Это обстоятельство очень важно. Государство, захваченное хотя бы и мошенниками, но очень способными и энергичными, может все-таки существовать, так как его владетели из собственных выгод стараются не довести его до падения. Но бюрократия, по мере увеличения своего всевластия сама понижается. Причины этого состоят в том, что главное требование от чиновника состоит в дисциплине, исполнении приказаний и знании формы. Все это совместимо с очень ограниченными умственными способностями, и даже лучше достигается у человека мало энергичного и не самостоятельного по природе. Что касается повышения, чинов, увеличения жалованья, вообще обеспечения, все это достигается механически, простым «безупречным» прохождением службы.

Итак, эти средние, маленькие люди могут жить, служить и выслуживаться, если не очень высоко, то достаточно для честолюбия маленького человека и для обеспечения его старости и участи семьи.

У политиканов энергия необходимо нужна, и, сверх того, человека очень способного и энергичного, невозможно удерживать в тени... Он - пробьется сам. Поэтому политиканам выгоднее принимать такого человека, и давать ему ход, делая из него полезное орудие партии. Сверх того, в политиканстве есть еще одна особенность. Будучи вообще лишены нравственности, партийные деятели имеют потребность держать в партии на показ народу несколько честных людей. Когда мошенничество начинает слишком возмущать народ, и он подымается на искоренение зла, партия спасается, выдвигая на время вперед своих честных людей.

Таким образом, политиканство хранит в управительном аппарате государства способности и энергию и даже некоторое количество честности, хотя обычно и неприменяемой к делу.

Положение бюрократии иное. Та борьба за существование, которая характеризует ее высшие сферы (дошедшие до состояния чиновной олигархи), основана не на победе сильнейшего, а на системе монополии власти, на системе недопущения до власти людей способных, которые могли бы низвергнуть монополиста, уже захватившего место. Еще более эти монополисты опасаются допустить людей честных, которые не пойдут на компромиссы, на запродажу себя. Эта разница в способах действия бюрократии и политиканов зависит от того, что единоличную Верховную власть можно сделать совершенно недоступной для народа, и для осведомления о совершающихся злоупотреблениях. Народную же массу (в демократии) политиканы могут захватить в свои руки, но не могут вполне пресечь доступа к народу. Кричать перед народом при демократии всегда возможно, тогда как голос протеста легко может быть совершенно не допущен до царя. И вот почему система монополии власти становится возможна при монархии.

Но государственные последствия этого получаются самые опасные.

Действительно, способные и убежденные люди, ревниво оттираемые монополистами управления, систематически задерживаются на низших должностях или же совсем отстраняются, вследствие чего состав правящих сфер постепенно все более понижается. Способные люди, обиженные и протестующие, начинают переходить в разные отрасли частной службы, и мало-помалу общество становится способнее правящих сфер. Это проявляется с особенной опасностью при всяком революционном движении, когда против своих врагов, убежденных, энергичных и способных изыскивать средства борьбы, правительство уже не находит ни энергичных, ни умных деятелей.

То же самое явление происходит и в случае международных столкновений.

Бюрократия, ослабевшая в смысле способностей и энергии, при всяком столкновении с другими державами оказывается ниже международных соперников. Они постоянно находят средства обмануть и запугать ее, если даже не закупить. Дух бюрократии становится еще фатальнее, когда проникает в военные сферы, а он при общем господстве неизбежно и туда должен проникнуть.

Он сказывается здесь в чрезмерном развитии иерархической дисциплины и регламентации всей жизни войск. Лучшие полководцы всегда заботились о развитии личной инициативы в войсках. Требуя дисциплины, они не менее требовали смышлености и инициативы, умения самостоятельно сообразить, что и как нужно делать. Это широкое развитие инициативы характеризовало, например, армию Петра Великого, Суворов только потому и мог явиться на свет, что в его время даже полковой командир мог самостоятельно составлять устав для своего полка. В нашей армии долго хранился этот дух инициативы, выручавший нас в самые трудные времена, и императрица Екатерина даже выдвинула принцип «Победителя не судят» .

Но когда бюрократизм проникает в армию, самостоятельная работа офицера исчезает. Все ему предписано свыше, всюду единообразно. Малейшие пустяки - время обеда солдат, прогулка, сон, ученье - все расписано. Офицер превращается в простой винтик машины. Он ничего не может сделать сам. Полковой командир точно так же ничего не смеет сделать, не спросив дивизионного и т. д. Войсковая канцелярщина развивается едва ли не сильнее гражданской. В этой канцелярской всепредписанности, в привычке обо всем спроситься и ничего не сметь сделать по своему соображению, воспитывается офицер. Не способные выдержать столь механическое существование или уходят, или затираются на низших местах. Наверх выходят только люди, успешно пошедшие горнило обезличенности, и вот когда наступает война, все это сказывается самым роковым образом. Все ждут приказаний, никто ничего не позволяет себе рассудить, да и не умеет, а начальство далеко и пока успеет отдать приказание, неприятель разбивает войско.

Таким образом, в критическую минуту внешнего или внутреннего испытания бюрократизированное государство обречено почти фатально на крушение. В этом отношении даже политиканы менее вредны, чем бюрократическая олигархия, так как в среде политиканов всегда найдутся умные и энергичные люди, которые сумеют спасти Отечество, по крайней мере в том случае, если не находят выгодным продать его врагам.

XXXVIII. Необходимость сочетанной системы управления в монархии. Принципы общественного управления.

Более чем где-либо, в самодержавной монархии необходима система сочетания бюрократии и общественного управления. Монарх вовсе не какой-то «первый из бюрократов», но власть верховная, единственный представитель нации. Его Верховная власть охватывает все силы и все власти, какие порождаются социальной жизнью нации. Они все для него одинаково близки, допустимы и одинаково находятся под его верховенством.

Когда демократия назначает управление из аристократии, или выбирает диктатора, - народное самодержавие от этого не исчезает. Так и монарх мог бы хотя все государство поручить общественному управлению и от этого не перестанет быть Верховной властью.

Если здравая политика не может рекомендовать монархии построения государственного управления на почве общественного управления, то не из опасения за верховность монархической власти, а потому что это была бы очень плохая система управления.

Общественное управление не во всем хорошо, а во многом даже совершенно неприменимо. Поэтому бюрократия является даже в самых крайних демократиях. Она развивается, например, и в земстве. Даже в рабочих союзах бюрократический элемент развивается неизбежно и с пользой для дела. Итак, монархия не может не создавать, между прочим, системы бюрократического управления. Но нет ни малейших оснований не допускать рядом и общественного управления, а напротив, есть все основания непременно вводить его и сочетать с бюрократическим.

Хорошая постановка управительной системы требует привлечения общественных сил в государственное управление повсюду, где это полезно. Польза же от участия общественных элементов в государственном управлении может проявляться в трех направлениях: 1) в управлении, допускающем прямое действие народных сил (демократических или аристократических), 2) в области законодательной деятельности государства, 3) в области контроля за управлением. Общественные силы во всех этих случаях могут оказывать монархической Верховной власти драгоценнейшую помощь, ничуть не меньшую, чем учреждения бюрократические.

Сверх того, сочетание сил бюрократии и общественного управления в высшей степени полезно для правильности действий обеих этих сил, понятно при том условии, чтобы сама Верховная власть не превращалась в орудие ни той, ни другой, но сохраняла свое природное положение верховенства беспристрастного и справедливого.

Разнородность принципов бюрократии и общественного управления не только не составляет помехи их сочетанию, а наоборот, есть причина полезности сочетания. Некоторое соперничество между ними создает взаимный их контроль, взаимную поправку и обличение всякой ошибки и злоупотребления. Сверх того, бюрократия, находясь в связи с общественными силами, не допускается их влиянием до того извращения гражданского чувства, когда «чиновник» перестает даже сознавать себя членом нации, сыном своего Отечества. В свою очередь деловитость чиновника дает полезный образчик для властей общественных.

Присутствие общественных элементов в управлении государством в местных делах и около Верховной власти (в задачах законодательства и контроля) усиливает средства самой Верховной власти сохранять свой нормальный верховный характер. Окрепший вследствие этого контроль Верховной власти вместе с присутствием общественных элементов в государственном управлении не дозволяет и правительству превратиться во вненациональную систему «ведомств». Это поддерживает во всей системе бюрократии национальный дух, мешает «чиновнику» забывать, что он служит царю и Отечеству, а не своему министру и не начальнику департамента. Таким образом, и сама бюрократия благодаря сочетанию систем управления сохраняет гражданский дух, помнит долг перед царем и Отечеством, а не одни приказания «начальства».

Участие общественных элементов в государственном управлении дает, наконец. Верховной власти широкое осведомление о состоянии духа нации и расширяет выбор лиц для достойного привлечения к государственной службе на бюрократическом поприще.

В общей сложности система сочетания бюрократического и общественного управления, всегда бывшая во всех процветающих монархиях, не только прямо вытекает из смысла государства и монархического принципа, но составляет для Верховной власти единственное средство создать действительно хорошее управление страной.

Введение общественных сил в государственное управление имеет две главные формы: 1) создание учреждений на почве общественного и сословно-классового управления, и 2) привлечение общественных представителей в общий круг государственного управления.

Общественное и сословное управление всегда было в России и сохранялось до сих пор. Недостатки его уже характеризовались выше, но задача настоящих строк не в критике существующего, и не в выработке схемы более удовлетворительных учреждений, а в установке самых принципов, на которых разумно устанавливается общественно управление в связи с бюрократическими учреждениями.

Местное общественное управление полезно во всем, где возможно прямое управление народа, или передоверие его полномочий в самой первой инстанции. Народные выборные люди должны быть по крайней мере хорошо известны населению и вполне доступны его контролю. Поэтому местное общественное управление, как и сословно-классовое, удачно применяется только на территориях небольшого размера, или в пределах непосредственного сплочения социальных групп. Во всем же, где народу приходится создавать сложную систему представительства, с несколькими инстанциями передаточных выборных властей, общественное управление уже не существует, а составляет лишь фикцию, прикрывающую господство профессионального политиканского слоя.

Итак, первое правило построения общественного управления составляет поручение общественному управлению лишь того размера дел, который ему, по существу, доступен.

За этими пределами, там, где общественному управлению для своего функционирования неизбежно было бы создавать сложные инстанции передаточных властей, для общественного управления нет разумного места, и эти инстанции управления должно созидать из бюрократических учреждений, усиленных, если нужно, совещательным голосом народа.

Второе правило общественного управления требует сословности избрания его доверенных людей.

Необходимо, чтобы каждая социальная группа посылала в общее управление только своих членов. Если мы допустим выбор представителей на общегражданских началах, т. е. допустим, чтобы социальные слои поручали свои дела лицам, стоящим вне данного слоя, то все местное управление неизбежно быстро узурпируется политиканами, и не будет уже иметь никаких достоинств общественного управления.

Конечно, в политике нет абсолютного применения каких бы то ни было принципов. Их обходят практические условия жизни. Так, например, невозможно помешать какому-либо интеллигентному разночинцу приписаться к крестьянскому обществу, чтобы явиться затем представителем крестьян. Но уже и такая полуфиктивная приписка невольно сближает этого человека до известной степени именно с данным сословием. Точно так же должно сказать, что бывают исключительные минуты опасности или общего высокого подъема, когда все решает только дух, и все формы теряют значение. Но в обычное время, как общее правило, можно поставить несомненным принципом, что только кровный член данной социальной группы, связанный с ней бытом, духом и интересами, способен явиться ее представителем и что лишь при таком непосредственном участии в управлении в лице своих членов национальные социальные сипы предохраняются в мере возможного от порабощения профессиональным политиканством.

Третье правило плодотворного местного управления, как и всех форм общественного управления, объединяющего на одном деле несколько социальных групп, состоит в том, чтобы все они имели свое представительство в общем управлении, и ни одна не была от него оттираема.

Одна из задач общественного управления и связанных с ним бюрократических учреждений должна состоять в наблюдении за этим. Дело в том, что социальный состав населения меняется. В местностях перенаселенных, например, наряду с привилегированными «старожилами» являются обездоленные «новожилы». Развивающаяся промышленность создает в других местах фабричное население, или горнорабочее и т. п. Иногда обнаруживаются своеобразные явления, как, например, весьма важный слой «дачепромышленников» Московского узда... Необходимо следить за всеми подобными явлениями, чтобы не оставлять и новые группы без участия в местном управлении.

Четвертое правило требует, чтобы количество представителей от разных групп находилось в некоторой пропорциональности с численной, экономической и социальной важностью их. Там, где требуется простое совещание, нет надобности искать никакой пропорциональности представительства. Но местное управление «решает» меры и приводит их в исполнение. При этом немыслимо допускать, чтобы более слабые группы могли командовать более сильными, чтобы громадная масса, например, крестьянства, была подавляема сотней семейств «привилегированных сословий» или, наоборот, численное большинство бедных могло разорять богатое меньшинство тенденциозно раздутыми налогами и т. п. Для избежания всего этого требуется искусная установка пропорциональности представительства от разных групп населения, что составляет задачу весьма сложную, в разрешении которой должны совместно трудиться как местные общественные силы, так и государственная власть.

Пятое правило разумной установки местного или сословно-классового управления составляет непременный контроль государственной власти и право всякого меньшинства, считающего себя притесненным, апеллировать к общегосударственной власти.

Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественного управления имеются какие-либо исключительно свои дела, не подлежащие контролю государства. Это точка зрения принципиально ложная. Идея сочетанного управления допускает без различия управительное действие властей, назначаемых правительством или выдвигаемых самими общественными группами, только потому, что они одинаково входят в общегосударственный союз. Если же бы общественные группы могли выходить из общегосударственного союза, чтобы замыкаться в каких-то исключительно «своих» делах, то они не могли бы быть признаны способными к участию в государственном управлении. Да, в действительности в социальных группах нации и нет таких дел или интересов, которые бы не касались так или иначе всего государства. С точки зрения Верховной власти все, что только происходит в нации, касается и ее самой. Верховной власти, и при надобности подлежит ее вмешательству.

Я уже указывал выше, что пределы действия государства определяются вовсе не содержанием интересов, подлежащих его охране, а лишь обязанностью не делать ничего, задушающего самостоятельность личности и общества. Но в частных, по-видимому, делах социальных групп всегда могут быть такие стремления, которые требуют вмешательства государственной власти, именно для исполнения этой ее обязанности. Так, всевозможные корпорации и общества могут крайне давить на личность. Но монархическая Верховная власть, как хранительница верховенства нравственного начала, не может потерпеть ни в каких групповых или частных делах торжества неправды и упразднения этической идеи.

При соблюдении этих принципов построения общественного управления является место для еще одного правила: всякому общественному управлению должна быть предоставлена достаточно широкая компетенция.

Основное правило в отношении всякого учреждения требует, чтобы ему поручалось лишь дело, по существу ему доступное. Но это правило необходимо дополняется требованием давать учреждаемому управлению всю власть и все права, необходимые для исполнения порученного дела. Без этого нельзя работать успешно. Это касается и размеров компетенции, которая должна охватывать все отрасли дел, естественно связанных с исполнением задачи, указанной данному общественному управлению.

В заключение должно упомянуть о месте Церкви в общественном управлении. Я отмечал выше нежелательность построения местного управления на почве церковно-приходской. Но в системе местного управления очень важно обеспечить присутствие церковного контролирующего и нравственного влияния. Для этого во всех общественных управлениях весьма полезно специальное приходское и епархиальное представительство, не от духовенства, но от самых церковных организаций, то есть прихода и епархиального совета приходов.

Что касается духовенства, то каждому епископу следовало бы предоставить право наблюдения над всеми управительными учреждениями, общественными и бюрократическими, и право вхождения во все учреждения со своим «печалованием» и «увещанием», к Верховной же власти с соображениями по поводу общего хода дела гражданского управления и состояния духа его. В очерке византийской государственности уже указывалось, что такое право епископов никак не должно превращаться в обязанность, и пользование им должно быть всецело предоставлено христианской совести епископа. Переходим за сим к участию общественных элементов в общегосударственном управлении.

XXXIX. Монархическая система народного "представительства". Советные люди.

Кроме общественного управления, сочетание сил бюрократических и общественных происходит и в общегосударственных учреждениях в виде призыва так называемых «народных представителей».

По поводу этого должно прежде всего оговориться о смысле термина «народное представительство», который совершенно перехвачен конституционной теорией и понимается исключительно в смысле представительства «народной власти» или «воли». В этом смысле идея народного представительства совершенно несовместима с монархией.

Однако термин «представительство» нации или народа нельзя уступить в пользование только демократическому понятию о нем . Без этого термина совершенно невозможно обойтись и при обрисовке монархического общения с нацией. Термин «народное представительство» приложим к двоякого рода понятию: 1) может быть представительство народной власти и воли, 2) может быть представительство народного духа, интересов, мнений и т. п.

В первом смысле мы имеем демократическую форму народного представительства, во втором - монархическую.

Народное представительство в монархии есть собственно орудие общения монарха с национальным духом и интересами. Эта идея общения не только не имеет ничего общего с идеей представительства народной воли, но даже с ней несовместима.

Идея представительства народной воли какими-либо выборными людьми сама в себе содержит отрицание монархии, ибо орган народного представительства в этом смысл есть сам монарх.

Идея монархической Верховной власти состоит не в том, чтобы выражать собственную волю монарха, основанную на мнении нации, а в том, чтобы выражать народный дух, народный идеал, выражать то, что думала бы и хотела бы нация, если бы стояла на высоте своей собственной идеи.

Если бы «земля» способна была стоять на такой высоте, то монархическое начало власти не было бы и нужно для народов. Но оно нужно именно потому, что свойствами личности восполняет органический, неустранимый другими способами недостаток социальной коллективности.

Таким образом, в монархии может быть только вопрос о способах общения с нацией, но никак не о представительстве народной воли при монархе.

Но нравственное представительство нации необходимо для общения монарха с народом. Оно нужно для того, чтобы Верховная власть находилась в атмосфере творчества народного духа, который проявляется иногда в деятельности чисто личной, иногда в действии общественных учреждений и организаций и в характере представляющих их лиц. Монарху нужны и важны именно люди этого созидательного и охранительного слоя, цвет нации, ее живая сила.

Находятся ли эти люди собранными в одной зале или нет - это, конечно, вопрос второстепенный. Может случиться, что для Верховной власти понадобится видеть их в совокупности, может случиться и наоборот, но во всяком случае нужны именно они. Они дают общение с духом нации.

В них Верховная власть может видеть и слышать не то, что говорит толпа, но то, что масса народа говорила бы, если бы умела сама в себе разобраться, умела бы найти и формулировать свою мысль. В идеях, действиях и настроениях нравственных представителей народа монархия имеет перед собой то, что ведет за собой массу к созидательной работе. Монархическая Верховная власть, вся сущность которой и вся задача состоит в представительстве самого идеала народной жизни, и в направлении государственной деятельности сообразно с ним, а не со случайными криками и вечно заблуждающимися наличными желаниями толпы, имеет надобность в общении именно с лучшими людьми нации, выразителями ее современного и исторического гения. Весь вопрос об общении сводится к средствам окружить Верховную власть этими людьми, выделить их, сделать видными, легко находимыми и доступными для власти.

Эти-то общественные или «народные представители» в монархии являются не как депутаты народной власти, или воли, а как «советные люди». Для привлечения их на государственную работу может практиковаться как система выборов населением, так и призыв их самой государственной властью или, наконец, то и другое вместе. Но в обоих случаях самое существенное составляет та общая идея, которой должны руководиться выборы или призыв.

В этом отношении монархическая идея народного представительства резко отличается от демократической, что наблюдается как в исторической практике, так уясняется и самой идеей монархии.

При демократическом представительстве задача состоит в том, чтобы из народной воли создать государственное управление. Я уже говорил, что идея представления чужой воли вообще искусственна и фиктивна, за исключением очень редких случаев. Нормальный же результат этого псевдопредставительства народной воли состоит лишь в том, что оно создает властвующий над страной правящий класс, прикрывающийся фикцией народной воли.

При всей фиктивности представительства народной воли такой правящий класс, однако, необходим для демократии, ибо фикция представительства создает реальную правящую силу, без которой было бы невозможно государство. Посему в демократии естественно является такое устройство голосований и выборов, которое бы, на вид, возможно математичнее выражало измерение предполагаемой народной воли. Так как народная воля, по этой фикции, в равных долях разлита по всей нации и у каждого гражданина имеется (согласно той же фикции) в равном количестве, то начинают считать, сколько единиц народной воли приходится на каждого искателя представительства, и затем те лица, у которых оказывается скоплена большая сумма этой «народной воли», становятся во имя этого властью.

Здесь все фиктивно. В большинстве вопросов правления народной воли совершенно не существует, а когда она формируется, то складывается вовсе не равными долями в каждом гражданине, а в высшей степени неравномерно - смотря по способностям и влиятельности этих лиц. Один гениально чуткий человек может выражать в себе народную волю во сто раз больше, чем сотни других; целые миллионы людей совершенно не содержать в себе никакой доли «народной воли», так как ровно ничего не понимают в данном вопросе и даже им не интересуются. Тем не менее, по демократической арифметике все они, каждый считаются за одну единицу. Засим - по подсчету суммы единиц - определяется как бы вес народной воли, и для удобства этих выкладов вводится всенародное голосование.

Вся эта система, как она ни смешна с точки зрения государственного разума, совершенно необходима и практична в демократа. Ибо главная и первая задача политики состоит в том, чтобы иметь какую-нибудь неоспоримую власть. Выборная арифметика демократии дает ее, и правление становится возможным. А воля народа прежде всего состоит в том, чтобы у него было какое-нибудь правление, и в этом, только в этом отношении, она исполняется системой всенародных голосований.

Но ничего подобного не требуется создавать при монархии. Правительство в ней уже есть. Государственная воля уже существует в лице самого монарха, который и есть представитель того внутреннего содержания нации, из которого проистекает ее воля, каждый раз, когда народ способен продумать свое содержание и определить, в каком акте оно должно выразиться применительно к тому или иному текущему вопросу.

Это представительство единственно реальной народной воли, т. е., так сказать, воли народного духа, принадлежит монарху. Таким образом, задача народного представительства в монархии уже совершенно не та, как в демократии.

Задача народного представительства здесь сводится к тому, чтобы представительство монархом народного духа, идеала и его приложение к актам текущей политики не было фиктивным.

Поэтому народное представительство в монархии имеет целью, во-первых, объединить монарха с народным умом, совестью, интересами и творческим гением; во-вторых, не допустить разъединения основных элементов государства, то есть царя и народа, и подчинения их служебным силам, каковыми являются у царя его чиновники, а у народа его выборные представители.

Первые - перехватывая на себя выражение воли Царя - образуют бюрократию, вторые, перехватывая на себя выражение воли народа, образуют систему политиканскую. Оба слоя служебных элементов, когда они допущены до такого разъединения Верховной власти и народа, являются поработителями их обоих .

Итак, задача народного представительства для монархии состоит в том, чтобы сохранить единство основных элементов государства. Царя и нации - сохранить свободную волю государства (в лице царя) и вооружить ее всей творческой силой национального гения; нацию же в ее отдельных слоях и в совокупности приблизить к Верховной власти и таким образом обеспечить государственное осуществление мысли, потребностей и желаний народа.

Для достижения таких целей совершенно нет надобности в подсчете голосов народа. Нужен, так сказать, подсчет сил ума, совести, гения, имеющихся в нации, нужен подсчет интересов, существующих в нации и требующих удовлетворения посредством применения к ним работы национальной совести, ума и творческого гения.

Арифметический подсчет голосов не только не нужен для этих целей, но даже вреден, ибо при таком подсчете большинство всегда окажется на стороне более глупых, менее совестливых, менее творящих и менее, наконец, влиятельных в народе.

Арифметический подсчет всенародного голосования вообще дает выражение не высоты нации, а ее низкого состояния, почему совершенно не имеет смысла для задач монархического народного представительства.

Какова же система народного представительства, нужная для монархии?

Такая система представительства требует, чтобы нация была организована в своих классах, сословиях, вообще в реальных коллективностях, из которых она состоит и в среде которых живут и действуют ее отдельные граждане. Чем лучше нация организована в своих социальных группах, тем проще и легче исполнима монархическая система национального представительства. Чем более нация дезорганизована, тем труднее создавать ее. При дезорганизованности нации - ее творческие силы не видны. Их трудно вызвать, если этого пожелает Верховная власть, ибо неизвестно, где они находятся. Их трудно выбрать даже народу, ибо он также их не всегда видит. При дезорганизованности нации приходится прибегать к системе выборов по большинству голосов, то есть к системе слепых выборов, к системе опроса не высших, а низших элементов социальной жизни.

Но когда нация организована, когда закон предоставил гласное существование тем социальным группам, из коих нация состоит, то представительство их одинаково легко и в общественном управлении, и в государственном. Каждая группа - территориальная или промышленная, или выражающая какую-либо отрасль умственной деятельности - хорошо знает своих выдающихся людей и без труда их выдвинет. Будучи организованной, каждая группа может также и усмотреть за деятельностью своих представителей и понять - верно ли они выражают ее интересы и мысли или изменяют ей, и в потребных случаях может обличить или сменить их .

При этом должно соблюдаться очень важное правило, проистекающее из самой цели национального представительства. Все представители должны принадлежать к тому классу, к той социальной группе, которые их посылают выражать свои интересы и мысли перед Верховной властью, и в задачах государственного управления. Нужно чтобы они лично и непосредственно принадлежали тому делу, которое представляют, лично и непосредственно были связаны именно с тем социальным слоем, которого мысль выражают. Без этого представительство станет фальшивым и перейдет в руки политиканских партий, которые вместо национального представительства дадут государству профессионалов политики. Это разрушало бы самую цель национального представительства; связь царя с народными группами и национальным творческим гением.

Здесь дело не в том, конечно, чтобы представитель крестьян был наилучшим пахарем и т. п. С течением времени, без сомнения, представитель, например, рабочих механического производства или крестьян земледельцев, специализируется на государственной работе и потеряет личные качества хорошего механика или пахаря. Но обязанный представлять свою социальную группу, смещаемый ею, как только начинает ей изменять, и вообще, во всем от нее завися, он хотя бы 30-40 лет специально занимался представительством этой группы, останется ее членом; ее дела и весь ее дух он изучит еще лучше, чем тогда, когда впервые был послан ею.

Требуется лишь избегнуть той опасности, чтобы он не перешел на общеполитиканскую роль, не присоединился вместо своей социальной группы к каким-либо политиканским кружкам. Эта опасность устраняется тем основным правилом, что выбор представителя зависит не вообще от «граждан», а именно от членов данной социальной группы, которая, конечно, отзовет обратно человека, почему-либо отставшего от ее интересов и требований.

Такая система представительства, поддерживая прямую связь Верховной власти с живым народом, с его социальными слоями и группами, есть единственное средство для охранения свободы Верховной власти и нации от узурпации служебных сил. Сверх того, эта система представительства вливает в работу государства все творчество нации - в задачах экономических, умственных и нравственных. Государство при этом делается не просто техническим управительным аппаратом, но становится органом, компетентно чувствующим потребности реальной жизни нации в беспрерывных изменениях и усложнениях ее эволюции.

Что касается пропорционального отношения чисел «советных людей», то это вопрос, не имеющий никакого значения для монархии. В демократии, где нужно создавать саму власть, можно увлекаться фантастической задачей выразить в численности депутатов соотношение народных слоев. Для монархии эта неисполнимая фантазия нисколько не нужна. Численность крестьяне или количество капиталов в той или другой отрасли промышленности известны по статистике гораздо лучше, чем по числу депутатов. Не этот вопрос должно разъяснять представительство. Если бы в палате находился всего один депутат от крестьян и десять от купечества, то они все знали бы, тем не менее, что у первого стоит за плечами 80 миллионов населения, а у последних, взятых вместе, всего несколько сот тысяч. Для Верховной власти и для задачи государства в депутатах требуется не графическая таблица населения, а нужно, чтобы интересы и мысли всех слоев населения напоминали о себе и выясняли себя.

При этом необходимо, чтобы никто не был забыт в мысли Верховной власти и в задачах государства: ни сотни миллионов людей, ни сотни тысяч. Задача Верховной власти - всем дать справедливость, никем не пожертвовать, никого не погубить, но всех объединить в справедливом соотношении их интересов и потребностей.

Итак, в монархическом национальном представительстве важно не число депутатов и не пропорциональность чисел, а доброкачественность представительства, его неподдельность, его компетентность и его всеобъемлемость.

С таким представительством - и только с таким - монарх может действительно пребывать в общении и единомыслии с народом, а царь и народ могут совместно влагать в государственный управительные власти должное содержание и направление их деятельности.

XL. Бюрократические учреждения.

Точное распределение места, которое может быть предоставляемо управлениям общественным и какое, напротив, должно быть сохранено за учреждениями бюрократическими, составляет задачу практического законодательства. В теоретическом рассуждении можно и должно лишь отметить, что бюрократические учреждения составляют во всяком случае совершенно необходимое средство управления. Со стороны технического совершенства они, конечно, превосходят все другие. Таким образом, чем лучше сочетанная система успевает предохранить государство от опасности бюрократической узурпации, тем более уверенно можно и должно пользоваться этой формой учреждений во всем, где они приложимы. А приложение их весьма обширно.

Так, законное место бюрократии прежде всего там, где без нее угрожала бы развиться политиканская узурпация, то есть повсюду, где общественные учреждения уже неспособны действовать без сложных передаточных органов. Бюрократия, таким образом, естественно должна занимать, так сказать, все промежутки между общественными учреждениями, служа некоторым звеном между ними.

Бюрократические учреждения совершенно незаменимы на чисто исполнительных функциях, где единоличность действия, дисциплина, иерархичность и, наконец, специальная выработка персонала особенно важны. Есть, сверх того, такие общегосударственные потребности, которые было бы опасно передавать в руки общественных учреждений. Это касается тех дел, где эгоистическое интересы местных жителей способны порождать небрежность к общегосударственному интересу.

В общей сложности в руках бюрократических учреждений неизбежно (для пользы дела) должна быть сосредоточена очень большая часть управительных функций. Можно представить такую общую схему распределения функций общественных учреждений и бюрократии:

1) управления местное, сословное, профессиональное находятся по преимуществу в руках общественных учреждений, и бюрократия здесь является органом по преимуществу лишь контролирующим; 2) все среднее государственное управление сосредоточивается по преимуществу в руках бюрократических учреждений, и общественные силы здесь являются лишь с совещательным и контролирующим значением; 3) в высшем государственном управлении все исполнительные функции естественно принадлежат бюрократическим учреждениям, функции же законодательные и контрольные представляют сочетание сил общественных и бюрократических.

Мы отмечали выше (глава XXXII) общие принципы совершенства действия управительных учреждений, и здесь достаточно сказать, что они наиболее полно осуществляются именно в учреждениях бюрократического типа, которые наиболее допускают механичность действия. Если присутствие общественных элементов в государственном управлении и обеспечение независимости Верховной власти предохраняют бюрократию от потери гражданского духа, то она и по личному составу может стать не только не ниже, но даже выше общественных учреждений. Но для поддержания высоты своего действия бюрократия более чем какая-либо система требует контроля и ответственности.

Это особенно касается высших бюрократических учреждений, дух которых с чрезвычайной чуткостью передается всему составу низших инстанций.

Сознание необходимости контроля за бюрократическими учреждениями подсказало Петру Великому его мысль - заимствовать коллегиальную систему учреждений. В настоящее время под влиянием некоторого ужаса перед современной бюрократией у иных снова появляется мысль о возвращении к Петровской коллегиальности. Но эта мысль совершенно ошибочная. Непригодность коллегиальной системы ярко показана практикой XVIII века. Бюрократические учреждения XVIII века были ниже всякой критики, и если Россия ори них не доходила до такого ужасного состояния, как при бюрократической «олигархии», развившейся с 1861 года, то причина этого заключается не в коллегиальности учреждений XVIII века, а в том, что бюрократия тогда вообще не была единственной правящей силой, но была ограничиваема социально-политической силой дворянства и лучшей системой царского контроля. Сама же по себе коллегиальность бюрократических учреждений вовсе не обеспечивает контроля, и сверх того, фактически уничтожает ответственность, не говоря уже о медленности делопроизводства, Уничтожая зло, обнаруживавшееся в наше время, нет никаких оснований возвращаться к тому злу, от которого освободила.

Россию реформа Александра II, как и вообще отрешаться от доказанных основ энергии действия учреждений.

Вообще правильность действия управительных учреждений находится в прямой зависимости от того, правильно ли определено место действия самой Верховной власти, как механика наблюдающего, направляющего и исправляющего действие пущенного им механизма. Посему-то особенного внимания политики управления требует постановка высших государственных учреждений, представляющих ближайшее орудие Верховной власти.

XLI. Высшие правительственные учреждения. Земские соборы.

Организация среднего и низшего управления имеет целью, кроме непосредственных задач управления, дать возможно лучшую почву для хорошей установки высшего управления.

Организация высшего управления, кроме непосредственных целей управления, должна иметь задачей подготовить наилучшую обстановку для действия Верховной власти. Оно должно доставить ей наилучшие орудия управления, привлечь в ее распоряжение наилучшие силы страны, расположить их взаимно так, чтобы они парализовали недостатки одна другой и гармонически дополняли взаимную свою силу. Наконец, высшие государственные учреждения должны быть таковы, чтобы при них вопрос о личных способностях носителя Верховной власти не мог получать рокового для государства значения. Ничем не стесняя личного действия монарха великих талантов и предприимчивости высшие государственные учреждения должны послужить опорой монарху слабому, дать ему всю помощь национального гения и удобство осведомления и критики для предупреждения той узурпации, к которой столь склонны как отдельные государственные деятели, так и учреждения, как только замечают лазейки для приобретения влияния на Верховную власть.

Только строжайшее разделение властей в высших государственных учреждениях способно дать им хорошее действие и обеспечить независимость самой Верховной власти. Учреждения законодательного (то есть точнее законосовещательного и законосообразовательного) характера должны стоять в полном авторитете и силе, обеспеченные от узурпаторской практики со стороны власти судебной или исполнительной. Судебная власть должна быть обеспечена в своей независимости и от нарушения пределов своей компетенции властью исполнительной. Исполнительная же власть, сохраняя самостоятельность действия своего в законом данных пределах, должна быть вполне подчинена властям законодательной и судебной, в смысле пределов действия, контроля и ответственности.
   
Учреждения законодательной власти не должны быть обходимы и приводимы к форме декораций путем издания, помимо их разных «временных правил», и слишком распространительной практики Высочайших повелений , министерских циркуляров вне законного характера или произвольного «толкования законов» судебными установлениями. Точно так же судебная власть не должна быть приводима к бездействию практикой «административных взысканий». Каждый отдел специализированной власти должен преследовать законным порядком подобные вторжения в область его компетенции и подвергаться за подобную вину строжайшей ответственности.

Сама Верховная власть находится среди этих специализированных властей, как единственная универсальная, сохраняющая в себе все функции (законодательную, судебную, исполнительную).

В Верховной власти нет никакой специализации, и нельзя ее допустить, не искажая Верховную власть. Единственное различие, какое есть в ее действиях, - это то, что некоторые части их она производит самолично, прямо, другие посредством передаточных властей.

По обстоятельствам Верховная власть может прямо взять в свои руки всякое действие. Но обычный нормальный порядок, требуемый здравой политикой, указывает как прямое дело Верховной власти направление всего управления и контроль за ним. Совершенство же управительных учреждений состоит в том, чтобы возможно больше освободить силы Верховной власти на это ее прямое дело.

Высшие специализированные органы правительства - законодательный, судебный, исполнительный, имея от Верховной власти известные полномочия на свое дело, все одинаково должны подлежать ее контролю. Что касается их решений, то в некоторых случаях они допустимы под ответственностью данной власти, на ее собственное усмотрение, в некоторых же случаях обязательно подлежат утверждению Верховной властью.

Но и в тех случаях, когда судебной или исполнительной власти предоставлено окончательное решение, это не отменяет права безграничной апелляции подданных к Верховной власти. Без сомнения. Верховная власть может действительно рассмотреть лишь незначительнейшую долю этих жалоб, но принципиально она не может снять с себя обязанности по мере сил проверить действие своих передаточных органов и не может отнять у подданных их естественного права искать защиты у Верховной власти. Впрочем, как бы ни была мала доля рассмотренных и удовлетворенных жалоб, во всяком случае это дает могущественную силу царскому контролю, и наказание, постигающее управительные власти за неправое решение, становится могущественным средством против их злоупотреблений или небрежности.

В наибольшей степени личного участия монарха требует власть законодательная, ибо закон, как указание общей постоянной нормы, необходимо требует непосредственного утверждения Верховной власти.

Собственно закон есть выражение воли Верховной власти. Но из-за этого нельзя задавать вопрос: для чего нужны органы законодательства в монархии? Ведь монарх мог бы знать свою волю и без них? Это мысль наивности или невежества. В монархе, как человеке, конечно, всегда имеются какие-либо желания и в этом смысле какая-нибудь «воля». Но есть огромная разница между этой частной волей человека («аще и порфиру носит», как выражается Иоанн Грозный) и волей монарха, как государя, как Верховной власти.

Величайшая обязанность и искусство монарха именно и состоят в том, чтоб не смешивать своих личных наклонностей и пожеланий со своей государственной волей.

Поэтому правильные органы законодательной деятельности в монархии едва ли не более необходимы, чем остальные. Правильный порядок в проявлении законодательной воли монарха есть дело наибольшей важности.

Воля монарха, как Верховной власти, должна выражать в себе величайшую осведомленность, обдуманность, разум, соответствие с обстоятельствами и с духом нации. Монарх, как человек, может не знать, и даже иногда не может знать и сотой доли того, что необходимо знать для установления данного закона. Монарх, как человек, может даже не догадываться о том, что известный закон необходим, а другой требует отмены. Но государственный механизм для того и существует, чтобы силу монарха, как человека, увеличивать содействием всей по возможности силы национального разума и знания. Правильные законодательные учреждения должны достигать именно этой цели. Ими должна быть обеспечена чуткая законодательная инициатива, всестороннее осведомление относительно всего, говорящего за и против данного закона, обдуманность решения и, наконец, удачная редакция закона.

Посему-то в монархиях законосовещательная деятельность должна быть обставляема присутствием наилучших сил страны, какие только можно найти.

Среди них в истории находили место и народные представители. Действительно, по смыслу своих задач, законодательные учреждения нуждаются в присутствии не одних представителей службы, не одних специалистов юристов, но и представителей национальной мысли и совести. Среди высших государственных учреждений это именно то место, где особенно желательны и потребны «советные люди» самого управляемого народа, его сословий или общественных учреждений.

Относительно высшей судебной власти должно заметить, что, сохраняя необходимую свою независимость, она никак не может быть ни бесконтрольной, ни распространять идею своей независимости на отношения к самой Верховной власти. Эта последняя претензия, хотя весьма распространенная, решительно ничем не оправдывается и ведет только к деспотизму и деморализации суда. Независимость специализированных властей необходима и разумна только в отношении других специализированных же властей, но Верховная власть есть общая владычица, в не может искажать себя отсечением от своей компетенции целой важной отрасли специализированного управления. Право апелляции к Верховной власти, посему, не может быть уничтожено, хотя и должен быть установлен срок, после которого решение суда, не опротестованное перед Верховной властью, приводится в исполнение.

Нельзя также признать правильности идеи, которая придает суду значение контрольного органа управительных учреждений. Судебное ведомство есть, конечно, хранилище законности, но, во-первых, все вообще ведомства должны сохранять и охранять законность, во-вторых, одного охранения законности недостаточно для органа контроля. В России сенат, получив функцию хранителя законности, являлся и высшей судебной инстанцией, и органом царского контроля. Это было, конечно, лучше, чем отсутствие всякого контроля, но никак не может быть признано достаточным.

Учреждение, контролирующее управление с точки зрения одной законности, не может охватить всей области царского контроля. В действиях частных властей при полном соблюдении законности могут проявляться столь неудобные качества, как вялость, небрежность, неспособность и т. д. Эти качества могут отражаться на ходе управления не менее вредно, чем незаконность. С другой стороны, могут быть действия юридически «незаконные», но составляющие прямой долг служащего как гражданина, исполняющего свой долг в отношении Верховной власти.

Было бы невозможно допускать суд входить в оценку таких действий, в отношении которых приходится оставлять почву строгой законности и становиться на точку зрения общественной пользы и высшей правды. Это значило бы деморализовать суд и подрывать таким образом в системе управительных властей необходимый орган охраны и воспитания законности. А в то же время судебная власть в сфере таких «внезаконных» оценок вовсе не подготовлена к правильному решению и не вооружена надлежащей для этого универсальностью компетенции. Суд, для того, чтобы быть хорошим судом, должен оставаться самим собой властью судебной, а не контрольной. Его дело - сфера законной справедливости.

Такое же искажение идеи судебных учреждений составляет присвоение им права истолкования смысла законов. Дело суда - применение закона, а не его истолкование. Если закон не ясен, и его точного смысла или соотношения с другими узаконениями приходится доискиваться, то это вина законодательных учреждений, которая ими же должна быть исправлена. Обязанность суда в подобных случаях - потребовать разъяснения смысла закона у законодательных учреждений и донести до сведения Верховной власти о замеченной неисправности действия законодательной власти. Но право самостоятельного истолкования смысла закона судебными учреждениями при малейшей распространенности может вести за собой лишь неизбежный произвол суда и создавать в конце концов не разъяснение закона, а, наоборот, безвыходную путаницу противоположных способов его понимания.

Но отстраняя присвоение судом власти, ему не принадлежащей, должно тем незыблемее упрочивать его обязанность неукоснительно применять власть ему свойственную. Обязанность судебной власти привлекать к ответственности нарушителей закона не должна быть парализуема в отношении самых высоких лиц правительственных ведомств. Генерал-прокуратура для сношений по этому предмету должна иметь прямой доступ к Верховной власти, небрежность же ее в отношении возбуждения преследования против высших должностных лиц должна быть поставлена в разряд самых тяжких преступлений по должности.

Переходя к исполнительной власти, должно заметить, что ее надлежащая постановка чаще всего встречает в монархии препятствия, проистекающие от самых достоинств единоличного принципа, обладающего особенными способностями к исполнительному действию, а посему легко приводящему к некоторым в этом отношении увлечениям.

А между тем проистекающий от этого вред столь велик, что именно от чрезмерного пользования монархом исполнительной властью чаще всего подрывалось значение монархии, как власти верховной.

Исполнительная власть, как известно, расчленяется по предметам ведения в систему отдельных самостоятельных министерств, но все они все-таки ведут одно общее дело, а потому должны объединяться в одно правительство.

Монархическая власть при этом очень легко превращается в центральный объединяющий орган министерств, т. е. становится тем, что в конституционных странах представляет первый министр, канцлер кабинета, Но это положение в конце концов и создает ту «бюрократическую олигархию», которая выше обрисована, и представляет столь дефектную правительственную систему. Монарх, поставленный в положение «премьера», лишается возможности отправления своих прямых функций Верховной власти, а в то же время фактически не может не только исполнять, но даже точно узнать действительного содержания бесчисленных дел, подносимых на его решение каждым из министров. Между тем все прикрывается именем монарха, и это снимает с министров всякую действительную ответственность. В результате управление начинает идти со множеством недосмотров и злоупотреблений, представители исполнительной власти, приводят в расстройство власть законодательную и судебную, да н сами более занимаются взаимной борьбой за власть, чем внимательным исполнением вверенных им дел.

Для предупреждения такого ненормального положения дел исполнительные власти должны иметь в законом указанной сфере право (и обязанность) самостоятельного действия, за собственной ответственностью. Необходимо, чтобы они не имели возможности прятаться за Верховную власть, что, понятно, избавляет их от ответственности. Что касается непосредственного участия Верховной власти в исполнительном управлении, оно должно проявляться лишь в строго необходимой сфере.

Задача совершенства управления, следовательно, сводится теоретически к тому, чтобы сфера действия исполнительной власти была правильно разделена на две области, в одной из которых - министры ведут дела самостоятельно, а в другой должны испрашивать Высочайшего разрешения.

Это можно поставить как общее правило монархического управления.
   
Совершенно к тому же выводу приходит и П. Н. Семенов в своей критике русских учреждений, оговариваясь, впрочем, что это должно сопровождаться существованием очень сильного органа контроля за министерствами и возможным оснащением единоличных докладов министров государю .

Считая (едва ли правильно), что таким органом должен быть именно сенат, он говорит:

«Самодержавная власть должна оградить себя как можно лучше от опасности быть недостаточно осведомленной по делу, требующему ее разрешения, или быть умышленно или неумышленно введенной в заблуждение единоличными докладами. Поэтому в законом определенных случаях министры должны действовать по полномочию, за свой страх и ответственность перед Верховной властью через посредство сената, в других случаях они должны представлять в сенате о предлагаемой мере... в третьих - испрашивать разрешения монарха», докладывая ему как общее правило в присутствии коллегии и лишь в исключительных случаях единолично.

Но при всей необходимости достигнуть самостоятельности и ответственности исполнительной власти, нельзя думать, чтобы эта цель вполне достигалась разграничением области их непосредственного решения от дел, требующих Высочайшего решения, тем более что разграничение это легче установить на бумаге, чем на практике.

Здесь прежде всего является вопрос: чем будет поддерживаться необходимое единство действия всей совокупности министерств, целого правительства? Если это единство поддерживается самим императором, то трудно ждать самостоятельности министров даже в деле, отведенном на их решение. Если единство поддерживается коллегией министров, то министр, несущий личную ответственность, может ли подчиниться коллегии, требующей чего-либо, по его мнению, неудобного или совершенно вредного?

Эти сложности, может быть, могут быть решены учреждением кабинета министров с одним премьер-министром (канцлером), который явится ответственным лицом. Но и в этом случае вопрос о том, насколько ответственность будет фактически действительна, всецело зависит от силы контроля, имеющегося над действием исполнительной власти.

Таким образом, при самом разумном решении вопроса о районе самостоятельности действий министров или кабинета министров, главное внимание приходится все-таки посвятить вопросу об организации над ними сильного контрольного учреждения.

Какова же должна быть его организация для того, чтобы оно было не фиктивным, а действительным орудием контроля и привлечения к ответственности? Это один из основных вопросов высших государственных учреждений. Русская практика с Петра Великого и по настоящий момент дает очень важные в этом отношении указания.

Петр Великий установил правительствующий сенат как орган объединения всех властей около Верховной власти и как орудие ее контроля. При преобразованиях Александра I, мысль о необходимости такого контроля не была оставлена, и сенат был вооружен для того весьма широкими на вид правами. П. Н. Семенов цитирует весьма назидательные в этом отношении места Манифеста 8 сент. 1802 г.

«Следуя... внушениям сердца Нашего, следуя великому духу Преобразителя России, Петра Великого, Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных Нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться... На правительствующий же сенат, коего обязанности и первоначальную степень власти Мы указом Нашим, в сей день данным, утвердили, возлагаем важнейшую и сему верховному месте наипаче свойственную должность рассматривать деяния министров по всем частям их управления вверенным и по надлежащем сравнении оных с государственными постановлениями и с донесениями, прямо от мест до сената дошедшим, делать свои заключения и представлять нам докладом».

В этих целях сенат был вооружен самыми широкими правами. Но что же получилось в результате? Сам П. Н. Семенов констатирует, что министерская власть быстро победила сенат, и все его контрольные права остались мертвой буквой. Да современники учреждения министерств и тогда не верили в действительность контроля сената. В этом отношении особенно веско мнение Сперанского, высказанное не априорно, а через несколько лет практики новых учреждений.

«Граф Сперанский в плане государственного образования, предоставленном императору Александру в 1809г., в таких глубоко верных и пророческих словах характеризовал слишком поспешно введенное учреждение министерств. По его мнению надо было установить государственное сословие, перед которым министерская власть была бы фактически ответственна. Он полагал, что и сенат не удовлетворит этому требованию. Если бы даже сами министры, говорит он, пожелали у нас утвердить свою ответственность, они не могли бы в этом успеть: ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя. От сего недостатка происходит, что все действия министерского установления приняли вид произвола».

Отчего получается такой результат? Отчасти от того, что учреждение, по существу, относящееся к судебной власти, как сенат, не может быть сильным контролером исполнительной власти, так как его природная компетенция недостаточна для этого многообъемлюща .
Облечение высшего органа судебной власти правами общего контроля составляет даже нарушение принципа взаимной независимости специальных властей.

В парламентарных странах высшим органом контроля являются законодательные палаты, что все-таки более естественно, так как непосредственное действие Верховной власти (которой надлежит общий контроль) из числа разделенных властей наиближе слито с действием власти законодательной. Впрочем, высшая контрольная власть законодательных палат в конституционных странах проистекала не из каких-либо глубоких соображений, а из того факта, что законодательные палаты состоят из народных депутатов, претендующих на представительство Верховной власти.

В монархии, которая может в особе монарха действительно дать законодательным учреждениям постоянное присутствие Верховной власти, орган высшего контроля более логично, чем в парламентарном государстве, мог бы быть слит с высшим органом законодательства. Но было бы еще правильнее иметь для того особый орган при особе монарха в виде какой-либо царской думы или царского совета. Такое учреждение, конечно, для того, чтобы явиться сильным органом контроля над всем специализированными властями, должно иметь универсальную компетенцию, а для этого и в личном составе иметь представителей всех высших властей: законодательной, судебной и исполнительной, но ни в каком случае не состоять исключительно из них. Именно сенат Петра Великого вполне и очень быстро показал, что, будучи составлен из представителей исполнительных коллегий того времени, он был совершенно лишен стремления и способности к их контролю.

Для контроля должно быть создано нечто аналогичное тому «государственному сословию», о котором мечтал Сперанский. Оно должно непременно иметь значительное число членов, избранных или вызванных из среды самих общественных сил, так как общественные элементы представляют драгоценнейший фактор контроля. Члены это царской думы, конечно, должны быть поставлены совершенно независимыми, в непосредственном общении с Верховной властью, и самое это учреждение, имея права законодательной инициативы, должно быть также местом обычных докладов министров и облечено правом запросов им и представления Верховной власти заключений относительно той или иной степени ответственности министров до предания их суду.

В парламентарных странах аналогичные органы обыкновенно разделяются на две палаты, из коих одна представляет народных представителей, другая же или так или иначе - назначенных «пэров» или представителей «Штатов», или вообще лиц несменяемых и более независимых. Все эти сочетания могут иметь смысл в демократии, особенно в целях придать высшим государственным учреждениям несколько более консервативности, создать сдержку чрезмерному легкомыслию и увлечениям «представителей народа». Едва ли все это имеет какой-либо смысл в монархическом государстве.

Элементы служебной опытности, непосредственного знания действия управительного механизма и народные «советные люди», вызванные или избранные, являются скорее взаимным дополнением, и их совещания и решения наилучше могут происходить в полном общении их всех. Не имело бы никакого смысла разбивать на какие-то враждующее части тот орган, которого цель составляет объединение всех государственных и национальных сил около Верховной власти.

Таковой представляется в общей сложности система управления и контроля, в которой известное место находят и «советные люди» самого народа. Но важность возможно большего общения Верховной власти с нацией так велика, что, несмотря на присутствие «советных людей» в государственных учреждениях, периодические совещательные земские соборы не теряют своего значения.

Относительно их должно лишь заметить, что польза их всецело зависит от того, выражают ли они мнения действительно социальных слоев, или представляют простое собрание политиканов. Во втором случае, конечно, они бы представляли только орудие тенденциозной оппозиции во что бы то ни стало, и теряют всякое разумное значение. Полезная практика земских соборов поэтому тесно связана с развитием внутренней организации национальных слоев, при достижении чего земские соборы, как представительство этих организованных социальных групп, имеют огромное значение, незаменимое никаким частным участием «советных людей» в государственных учреждениях.

XLII. Цели разумной организации управления.

Мы говорили о нормальном месте Верховной власти среди учреждений, долженствующих обеспечить ей способы благотворного действия. Но недостаточно приготовить место для нее: необходимо, чтобы это место было ею действительно занято.

Наилучше поставленные учреждения могут быть приведены к ничтожеству действия, если власть забывает или теряет свой дух, сознание смысла своего существования.

Собственно, приложение системы управления к делу управления составляет предмет политического искусства, которого расследование не введено в предмет моей книги. Но уяснение смысла управительной системы относится к области политики, как науки. И в этом отношении должно помнить ту цель, к которой имеет привести разумная система управительных учреждений.

Цель эта состоит в создании власти, действительно обладающей свойствами, без которых она теряет свой смысл и право на существование, как не способная к исполнению обязанностей. Свойства же эти суть:

    1) сила,
    2) разум,
    3) законность.

Первое и необходимейшее свойство власти есть сила. Это почти синоним власти. Власть бессильная - это все равно, что невежественный ученый, не верящий священник и т. п. - внутренне абсурдное явление, лживое изображение формы без содержания. В первой части книги уже объяснялось значение силы в принуждения для общественности. Как бы ни было благодетельно общество, с какой горячей любовью ни относятся к нему его члены, но оно держится прежде всего силою, принудительным поддержанием принятых в нем условий общежития.

Дело в том, что, живя в совокупности с другими людьми, человек во всяком случае должен ежеминутно сдерживать себя, делать не то, что ему лично хочется, а то, что обязательно. Даже с радостью подчиняясь этому долгу, человек все-таки испытывает известное стеснение и всегда имеет наклонность от него освободиться если не совсем, то хотя в отдельных случаях. Когда же все начинают удовлетворять этому желанию, в обществе исчезает порядок, коллективное действие нарушается и подрывается, становится менее осмысленным, и как только это обнаруживается, у всех людей появляется еще более поводов (все более и более оправдываемых) поступать по-своему. Это в свою очередь еще более усиливает беспорядок, и в конце концов общество впадает в анархию и уничтожается.

Только вечное бодрствование силы предохраняет общество от гибели. Мы сейчас упомянули о невинных или даже добрых побуждениях к нарушению правил совместной жизни. Но в обществе всегда есть множество людей злых, эгоистичных, безнравственных, готовых для эксплуатации других воспользоваться всякой представившейся фактической возможностью. Только сила сдерживает все это множество людей в добропорядочности. Сила должна быть разумна в благожелательна, но прежде всего, необходимее всего единая сила. Даже господство одного эксплуататора, тирана, позволяющего себе все беззакония, но силой своей не допускающего других до тех же беззаконий, все-таки лучше для общества, чем анархия, беззаконие всех мелких сил, которые неожиданно, на всяком месте готовы обидеть и уничтожить человека. Посему-то общество не уничтожается и способно существовать даже при самой страшной тирании, обладающей силой, но погибает при благодушном бессилии.
   
Итак, первая обязанность Верховной власти (одинаково в монархии или в республике, демократической и аристократической) есть обязанность блюсти за тем, чтобы власть была сильна, чтобы никто и ничто не осмеливалось ей сопротивляться, чтобы всякое сопротивление было непременно раздавлено, и чтобы в обществе была тверда и незыблема уверенность в силе власти, т. е. другими словами - уверенность в том, что власть действительно существует.

Система разумных учреждений прежде всего поэтому и нужна, чтобы дать власти полный приток силы, чтобы власть бессильная стала невозможной и при появлении такой уродливости была немедленно заменяема действительной, то есть сильной властью.

Но в содержание силы власти необходимо входит ее разумность. Власть безумная может быть сильной лишь недолго, до тех пор, пока ее безумие не замечено подданными. Ибо как только оно будет замечено, начнут являться люди, которые пробуют обойти безумную власть и этим эксплуатировать ее в свою пользу. Этим путем снова развивается нарушение правил общественного существования, и является та же анархия, что и при безвластии.

Что такое разумность власти правительствующей? Это не есть разумность отвлеченная, философская... Верховная власть должна обладать и этой последней, но собственно в области действия управительных сил требуется разумность практическая, реальная, то есть проникновение реальными интересами, существующими в данном положении вещей.

Так, например, даже тиран, узурпатор, во имя своих интересов опершийся на какую-либо сильную шайку эксплуататоров, имеет больше этого практического разума, чем правительство Людовика XVI, или вообще все правительства, пытающаяся удержаться путем умилостивления своих принципиальных врагов, и принесением для этого в жертву тех сил, которые привержены к данному принципу власти. Такое правительство, каков бы ни был его отвлеченный разум, в практическом отношении его не имеет, а потому самый совершенный по форме правительственный аппарат ни к чему не послужит, и власть, становящаяся бессильной, дающая действие не своей силе, а силе противников, неизбежно приводит страну к анархии, и сама погибает.

Правительственный разум состоит в том, чтоб объединять в правительстве реальные силы, существующие в обществе, не в отвлечении, не в философской формуле, а в том обществе, какое действительно существует. Объединив же в себе эти силы, власть должна уже всех заставить исполнять веления своей силы.

Совершенство управительного строя состоит в том, чтобы, во-первых, сделать власть как бы резервуаром всенародной силы и тем обеспечить могущество приказа власти; во-вторых, чтобы наполнить этот резервуар разумным содержанием, т. е. выражением действительных интересов народа. Посему-то и необходим широкий прилив народной мысли и запросов к власти.

Когда во власти оказываются эти два необходимейшие свойства - сила и разумность, они должны быть дополнены законностью. Законность есть непременное условие для того, чтобы правительственная сила могла быть поддерживаема всей массой населения.

Закон есть воля Верховной власти, прочно установившаяся и всем известная, а потому удобоисполняемая всеми теми, кто не бунтует преднамеренно. Это всеобщее однообразное исполнение той же самой воли, которая поддерживается правительственными учреждениями, дает правительству необоримую силу. Но если правительство начинает подрывать действие закона внезапными особыми распоряжениям, то оно производит разлад между действием своих учреждений в действием общественных сил всего народа. Для всех становится темным вопрос о том, что же именно должны делать граждане, какие права их действительны и какие иллюзорны. Этой неясностью установленного пути жизни совершенно исключается возможность содействия власти массой граждан, ибо является даже сомнение в том, какое из приказаний правительства выражает высшую волю? Лишаясь этой главнейшей своей поддержки, действие правительства ослабляется, перестает быть ясным для народа и начинает производить совершенно такое же влияние, как если бы оно было лишено разумности, ибо разумность, непонятная для народа, имеет для него то же значение, как отсутствие разумности.


Таким образом, совершенство учреждений должно измеряться тем, поскольку они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильной, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных.

Направляющая задача Верховной власти в отношении управительном, ее «царственная» роль состоит именно в том, чтобы, заняв надлежащее для этого место среди правительственных учреждений, направлять их все по пути власти сильной, разумной и закономерной.

Эта общая задача всякой Верховной власти с особой силой и ясностью должна представляться власти монархической. Как единоличная, она особенно ярко несет нравственную ответственность, которая при других формах власти разбивается между многими и становится менее уловима. Как единоличная, она дает наибольшую возможность сосредоточенного и разумного действия. Поэтому уклонения правительственного механизма от нормального пути (сила, разумность и законность) компрометируют монархическую власть быстрее, чем всякую другую, со всеми пагубными последствиями, какие дает народное сомнение в действительном существовании власти.

18. Я употребляю здесь слово «конституция» не в смысле «ограничения» монархической власти, а в прямом смысле слова, то есть как правильное, закономерное построение учреждений. Монархическая конституции - значит система правильно организованных учреждений, созданных монархией, как властью верховной.
19. Записка эта издана в 1901 г. в Штутгарте под заглавием «Самодержавие и земство».
    Мимоходом не могу не выразить автору записки два личных упрека. Во-первых, он называет меня «революционером», что и неправда, и едва ли прилично в официальной записке, возражать против которой у меня не было возможности. Во-вторых, автор слишком тенденциозно пользуется моей брошюрой «Конституционалисты в эпоху 1881 года» для своей борьбы против земства. Я вовсе не говорил, чтобы земства были каким-то специфическим пристанищем конституционализма, и совершенно убежден, что среди самой бюрократии 1881 года стремления к конституции были по малой мере столь же сильны.
    Относительно же самодержавия и самоуправления вот что я писал в то же самое время: «Верховий власть абсолютизма, создает противоположность между государством и обществом и различает управление государственное, с одной стороны, я самоуправление общественное - с другой. Предполагается, что это сипы взаимно ограничивающие, так что чем развитее «государство», тем уже «самоуправление», и наоборот. Чистая монархическая идея едва ли совместима с такими разделениями». «Рассматриваемое со стороны общества все государство есть не что иное, как окончательно довершенная организация национального самоуправления. Здесь нет противоположения, есть лишь дополнение».
    «Когда появляются между государством и обществом ненормальные ощущения взаимного отчуждения, это верный знак, что бюрократия заняла несоответственно широкое место в управлении, вытесняя общество из государства и таким образом препятствуя Верховной власти находить государственно-действующие силы в самой социальной организации нации. Но само по себе самоуправление, то есть предоставление Верховной властью общественным группам непосредственно заведовать делами в пределах их компетенции, прямо вытекает из монархической идеи».
    «Единоличная власть как принцип государственного строения», стр. 127, Москва, 1897г.
20. Ревнивый абсолютистский дух бюрократии хорошо виден в этой оговорке. Но дворянство у нас имело широчайшие административные права в отношении других сословий, имело в своих руках всю местную полицию и т. д. Неужели это было столь «опасно» для самодержавия? И не явились ли у нас «опасности» для самодержавия, наоборот, только с того времени, когда упразднилось сословное самодержавие и заменилось бюрократическим?
21. П. Н. Семенов, «Самодержавие как государственный строй», СПб, 1905 г. Это исследование печатано на правах «рукописи», то есть не существует для публики. Нельзя об этом не пожалеть, т. к. соображения автора о желательном построении нашего управления в высшей степени заслуживают внимания, и особенно в настоящее время, когда вся Россия толкует о реформах, но по недостатку знаний представляет их себе только в европейском конституционном смысле. Между тем П. Н. Семенов исходить из мысли, что «настоящий прогресс России - в усовершенствовании своего исторического строя». В этой рукописи замечательна критика существующих учреждений, которая по тонкости указания их недостатков положительно не имеет себе равной в литературе.
22.   «Позвольте привести пример. Важная правительственная комиссия из больших чиновников, почти сановников. Делопроизводитель новичок, взятый «для освежения воздуха», толковый, честный, одушевленный желанием послужить Родине. Дело идет о крупном и безобразном хищении в одном ведомстве, несколько превосходительств коего сидят в комиссии. На первом же заседании вся грязь всплывает наружу. Журнал составлен образцово. Председатель одобряет, но качает головой:
    - Что вы, ваше пр-во?
    - Молоды вы очень... Ну что же? Ничего. Пошлите для подписи членам.
    Журнал идет к одному из членов того ведомства, где учинено хищение, самому главному. Возвращается в таком виде: вся запись делопроизводителя перечеркнута, рядом пришит новый лист, и на нем написано нечто совершенно противоположное тому, что говорилось. Бежит делопроизводитель к председателю. Тот улыбается:
    - Ага! Ну, так и есть!
    - Ваше пр-во, да ведь это же подлог?
    - Такие слова не употребляются, милейший, - смеется тот. - Это «исправление редакции». У нас иначе не делается.
    - Ну а как же дальше? Ведь и другие записи теряют смысл.
    - Да ведь журнал ко всем будет послан. Все и исправят.
    Когда через несколько недель журнал вернулся и его пришлось вновь пересоставлять, оказалось, что получается нечто прямо противоположное. К министру попал журнал радикально «исправленный», составлял его уже другой чиновник...
    Позвольте еще сценку: честный министр, честнейший директор департамента, честный и идеалист начальник отделения. Люди подобраны чуть не специально для «искоренения хищений». Идет доклад начальника отделения директору.
    - Семен Павлович, по делу такому-то ничего сделать нельзя. Совсем противозаконно.
    - Послушайте, голубчик. Это княгиня Тер Адербейджанова лично министра просила. Вдобавок она привезла еще письмо от Икса Игрековича, вы понимаете? Черт ее побери, надо сделал... Баба преподлая и напакостить может страшно. Министр очень просит. Ему сейчас нельзя ссориться. Мы проводим наш проект. Ради Бога, сделайте как-нибудь. Новичок-начальник отделения не сдается.
    - Семен Павлович! Ничего нельзя сделать. Дело кричащее.
    - Да уж как-нибудь. Пожалуйста! Министру это необходимо. Ну поройтесь в Строительном Уставе, в Уставе о Промышленности. Черт с ней, пусть подавится! Но вы нам огромную услугу окажете...
    Вы, князь, достаточно хорошо знаете наш бюрократический мир, чтобы не назвать такие примеры чем-либо исключительным, карикатурой».
    С. Шарапов. «Опыт русской политической программы». Москва. 1905.
23. Мои личные наблюдения над отношениями «народного представительства» и политиканства изложены в книжке «Демократа» либеральная и социальная». Несмотря на все различия в происхождении и даже системе французского и американского парламентаризма, несмотря на различие в «бытовом» типе политиканов, сам захват ими власти над теоретически «самодержавным» народом совершается в обеих странах с замечательно одинаковой полнотой, по одним и тем же причинам и совершенно аналогичными путями.
24. При императоре Николае Павловиче Вельяминов на полученный Высочайший указ о направлении военных действий ответил, что государь может его казнить, но приказания его исполнить не находит полезным, а должен поступить наоборот. Последствия оправдали самовольный поступок Вельяминова, а государь горячо благодарил его за честную службу Его интересам.
25. Термин «представительство» существует не только в политическом смысле, но и в Гражданском праве, и в смысле нравственном. Так у нас есть суд с «сословными представителями».
26. В теоретическом смысле это разъединение Верховной власти и народа одинаково происходит в бюрократии и парламентаризме (системе политиканства). Вся разница в том, что узурпаторская служебная сила в одном случае (при монархии) обволакивает собою конкретизированную народную волю (личность царя), а в другом случае (в демократии) она обволакивает народную волю внутри самой народной массы, отнимая у совести и ума народа его волю.
27. Если мы попробуем дать образчик того, в какой системе могло бы явиться национальное представительство даже в современной социально дезорганизованной России, то можем назвать ряд групп, способных выставить своих представителей в царское совещание:
    1 - представительство от собора русских епископов или даже Св. Синода, 2 - дворянские общества, 3 - крестьянские волости: земледельческие разных районов, культурные, рыболовные, 4 - казачьи войска, 5 - фабрично-заводские рабочие разных производств (механики, ткачи, горнорабочие и т. д.), 6 - городские управления, 7 - земства, 8 - различные купеческие организации, 9 - собрания фабрикантов различных районов, 10 - ремесленные цеховые организации, 11 - университеты, 12 - присяжные поверенные и т. д. Не касаюсь представительства инороднического, которое вообще легче создаваемо, чем русское. Все указанные группы даже и теперь могли бы без больших ошибок опознать своих представителей. А если бы эти группы уже имели организацию для участия в местном управлении, то выбор или вызов их представителей был бы легче, чем при всякой другой системе.
28. Мне кажется, что даже Высочайшее повеление не всегда может безусловно покрывать вину министра, его испросившего вне законным путем. Хотя воля Верховной власти есть источник закона, но при этом иногда возможен вопрос о том, не подлежит ли министр ответственности на злоупотребление доверием Верховной власти.
29. В целях моей книги, рассматривающей монархический принцип вообще, а не специально русскую практику, нет надобности входить в такие тонкости управительной техники. Но значение единоличного доклада как орудия бюрократической узурпации представляет и общий творческий интерес. Нельзя не обратить поэтому внимания на то, что господство единоличных докладов теперь обличается как источник множества зол всеми критиками русских бюрократических учреждений. Так об этом очень сильно и настойчиво говорит генерал А. А. Киреев. П. Н. Семенов формулирует против них целый обвинительный акт.
    «Единоличными докладами, - говорит он, - подрывался главный устой самодержавия - законность и порядок, когда 1) докладами обманывали Верховную власть или неумышленно вводили ее в заблуждение, 2) докладами покрывалось нарушение закона и злоупотребления, 3) докладами изменялись законы, и такие Высочайшие повеления публиковались сенатом, получая этим силу закона, или не опубликовывались и действовали как бы втайне, 4) докладами предрешались государственные меры и умалялось значение учреждений, законно уполномоченных к обсуждению их, 5) докладами обходились государственные учреждения и установленный порядок, 6) докладами, несогласованными между ведомствами, Верховная власть приводилась к опасности противоречия своих действий, 7) докладами Верховная власть вовлекалась в неподлежащую сферу действия, где министры обязаны были принимать меры на свой страх, не прикрываясь Верховной властью.
    Такие обвинения выставляются против единоличных докладов теперь, после столетней практики министерских учреждений. Но Сперанской и при самом начале их не допускал единоличных докладов и предполагал необходимыми три собрания: 1) собрание министров в сенате для дел текущих, 2) собрание министров в сенате же для дел, требующих Высочайшего разрешения, 3) особый доклад министров в кабине Его Величества для дел чрезвычайных и требующих тайны.
30. В отношении сената я также не могу согласиться с мыслями П. Н. Семенова, как и покойного Юзефовича. Не отрицая известного значения Петровского сената, как органа объединения властей, я не замечал в истории, чтобы он был когда бы то ни было достаточно удачным орудием даже и этого. Что касается его контролирующей способности, ее, быть может, хватало при плохом построении исполнительной власти, при ее бессилии, но со времени ее преобразования при Александре I сенат оказался уже сам перед ней бессилен, как это прекрасно обрисовывает и П. Н. Семенов. Но покупать силу контроля ценой бессилия исполнительной власти невозможно. Исполнительная власть не менее нужна и важна, чем всякая другая, и то негодование, которое она возбуждает теперь в критике вследствие превращения в бюрократическую узурпацию и «олигархию министров» не должно закрывать наши глаза на необходимость сильной, иерархической, централизованной исполнительной власти. Для того же, чтобы она не превращалась в олигархию и узурпацию, имеются иные средства, а не порча исполнительной власти, не се обессиление. Такое средство состоит в том, чтобы Верховная власть не приходила к фактическому слиянию с министерствами, но оставалась на высоте всех полномочий Верховной власти.
    Для этого высший орган совещания и наблюдения Верховной власти должен представлять сочетание всех властей и дополнен непременным участием в нем общественных сил. Пока же этого нет - Верховная власть не может фактически сохранить самостоятельности действия и контроля, как бы мы ни портили управительные власти.

www.rusempire.ru / Л.А. Тихомиров "Монархическая государственность".